En Colombie, la dernière élection présidentielle, qui a vu la victoire du candidat Juan Manuel Santos (ministre de la Défense de l’administration sortante), a suscité une polémique sur l’utilisation des programmes officiels d’aide sociale à des fins électorales. En particulier, le programme Familias en Acción (Familles en action, désigné ici par le sigle FA), aurait été employé au profit de Santos. L’accusation a été étayée par la presse locale et par un rapport de l’organisation Global Exchange. De nombreux articles de presse ont dénoncé ce mode de clientélisme au cours de la campagne électorale de 2010. La question avait été déjà soulevée dans les médias en 2007 par certains journalistes et personnalités colombiennes. Cet article revient sur ces allégations en montrant que, s’il est impossible de conclure que la victoire de Santos est due au programme en question, la gestion de l’aide sociale a bien des effets clientélistes qu’il conviendrait de limiter par une administration plus rigoureuse.

Le contexte colombien

La Colombie est un pays d’environ 45 millions d’habitants situé dans la partie nord-ouest de l’Amérique du Sud. Administrativement, elle se divise en 32 départements, auxquels s’ajoute le district de la capitale, Bogotá, et en 1 122 communes de population très inégale.



La population se concentre en effet sur la cordillère des Andes qui traverse le territoire du sud au nord en trois grandes chaînes de montagnes parallèles (localisées à l’ouest du pays), et sur la côte caraïbe (située au Nord-Ouest). En revanche, les plaines de la partie orientale, couvertes en grande partie par la forêt amazonienne, sont presque totalement dépeuplées. Par ailleurs, la ville de Bogotá concentre à elle seule quelque 16% de la population, avec plus de sept millions d’habitants, Medellín et Cali dépassent toutes deux les deux millions d’habitants et Barranquilla, centre urbain le plus important de la côte caraïbe, atteint un million d’habitants.



Il convient de garder en tête cette répartition de la population colombienne avant d’observer les cartes suivantes qui, représentant des pourcentages, minimisent le poids des grandes villes et surestiment les communes de la partie orientale, très peu peuplées mais très étendues.

La pauvreté peut être estimée selon la méthode des Besoins essentiels non satisfaits (Necesidades Básicas Insatisfechas - NBI) qui détermine, lors des recensements, les carences en matière de logement, revenus et éducation des enfants. En fonction des différents critères retenus dans le cadre de cette méthode, les derniers chiffres du Département administratif national de la statistique (DANE), établissent qu’en 2010, 27,78% des Colombiens vivaient dans des foyers présentant au moins un NBI. Mais la pauvreté ainsi évaluée se distribue de manière très inégale. La carte ci-dessous nous montre très clairement que les grandes villes et leurs zones d’influence (Bogotá, Medellín, et Cali) offrent de meilleures conditions de vie à leurs populations.



En revanche, la pauvreté est forte dans les départements des deux côtes (caraïbe et pacifique) et dans la partie orientale (mais comme on l’a vu, cette dernière concerne une population très limitée).
Depuis les années 1990, la Colombie, comme tout le reste de l’Amérique latine, a mis en place une nouvelle stratégie de lutte contre la pauvreté à travers de programmes de transferts de ressources conditionnés (voir la liste de ces programmes sur le site de la CEPAL), transferts monétaires versés périodiquement aux familles les plus pauvres ayant des carences en matière de revenus, d’alimentation, de santé ou d’éducation des enfants. En contrepartie, celles-ci s’engagent, selon les cas, à se présenter à des visites médicales régulières, à scolariser les enfants, etc.

Familias en Acción est le plus important de ces programmes en Colombie. En 2010, année électorale qui nous intéresse ici, le programme a distribué un total de plus de 570 millions d’euros à près de 2,5 millions de familles.
Les bénéficiaires de FA sont des familles ayant des enfants de moins de dix-huit ans et répondant à l’un des critères suivants : 1) elles sont en situation de pauvreté, 2) elles ont été déplacées à l’intérieur du pays (les « déplacés » sont les personnes qui ont dû fuir leur lieu de résidence en raison des menaces liées au conflit interne que connaît la Colombie ; ils seraient 3,7 millions en 2011 selon l’Agence présidentielle pour l’action sociale et la coopération internationale), 3) elles appartiennent à une ethnie indienne reconnue par le ministère de l’Intérieur. La pauvreté est le principal critère pris en compte pour bénéficier de l'aide puisque 36 000 familles déplacées et 2 500 familles indiennes sont bénéficiaires. Nous nous intéresserons donc principalement à ce premier critère.

Le système d’identification des bénéficiaires potentiels de programmes sociaux (SISBEN)

Les familles bénéficiaires sont éligibles en fonction de leur inscription dans un système de recensement de la pauvreté appelé SISBEN. Celui-ci permet l’identification des personnes éligibles aux programmes d’aide sociale et programmes gouvernementaux mis en œuvre pour combattre la pauvreté et l’inégalité. Outre FA, ceux-ci sont nombreux et de nature différente : accès subventionné à la santé, aide alimentaire pour enfants en bas âge ou les personnes âgées, protection sociale pour les personnes âgées, subventions pour l’acquisition ou la réparation de logements sociaux urbains ou ruraux, crédit subventionné pour l’accès à l’éducation supérieure. Mis en place par le gouvernement colombien à partir de 1995, le SISBEN a connu différentes réformes, notamment pour modifier et corriger les indices mesurant la qualité de vie. La première du système date de 1995, la deuxième de 2002, et la troisième est en phase de préparation depuis 2008 (Documento CONPES Social 117). Il convient de souligner que ce système a été créé afin de cibler les aides sociales, de telle sorte que les plus pauvres et les plus vulnérables en soient les premiers bénéficiaires. La population a été répartie en fonction de son degré de pauvreté en six catégories, dont les trois premières donnent accès à certains des programmes mentionnés.

Le DANE, organisme public qui élabore les recensements en Colombie, a été chargé de développer et de gérer le SISBEN, c’est-à-dire de collecter les informations nécessaires pour la conception, l’élaboration et la réalisation des indices. Il ne se charge pas directement de l’enregistrement de la population mais conçoit les enquêtes réalisées par les autorités municipales. Ainsi, les différentes entités étatiques qui gèrent les programmes sociaux effectuent une sélection de la population bénéficiaire à partir des informations contenues dans le SISBEN. En dernier ressort, les autorités municipales sont celles qui ont la haute main sur la sélection finale des bénéficiaires des aides sociales.

Et c'est bien là que réside le problème. Dans certaines municipalités, des anecdotes circulent qui relatent comment les maires successifs ont affilié leurs clientèles politiques au SISBEN. Ainsi, en 2009, près de vingt millions de personnes (42,64% de la population) étaient enregistrées dans la catégorie 1 du SISBEN qui ouvre l’accès au programme FA. Les variations géographiques se lisent sur la carte ci-dessous. Bien que nous ne représentions que le pourcentage de population de la catégorie 1 du SISBEN (la plus pauvre), on constate que dans un certain nombre de municipalités plus de 100% de la population figurent dans cette catégorie !

Il est par ailleurs instructif de comparer cette carte à celle de la pauvreté telle que celle-ci a été évaluée par le DANE en fonction des NBI. S’il existe bien une corrélation entre les deux variables (coefficient de Pearson de 0,45), celle-ci est relativement faible. Il est donc utile de cartographier la différence entre le pourcentage de la population en SISBEN 1 et celui figurant en NBI. La nature de ces deux séries statistiques est certes différente, mais celles-ci sont calculées sur la même base (la population totale à seulement une année de distance) et sont toutes deux censées mesurer la pauvreté même si elles le font à partir de méthodologies différentes.

La carte suivante nous montre (en couleurs froides) les zones où la population pauvre est sous-représentée dans le SISBEN et (en couleurs chaudes) celles où les registres du SISBEN 1 comprennent des personnes qui ne devraient pas y figurer eu égard à leur situation sociale. Les départements orientaux, celui du Chocó (côte pacifique) ou celui de La Guajira (pointe nord-est), semblent être mal couverts par le SISBEN, ce qui s’explique probablement par la sous-administration de ces départements particulièrement pauvres et éloignés des institutions centrales du pays. Etant donnée la proportion totale de population inscrite en SISBEN 1, les anomalies semblent plutôt concerner les différences les plus fortement positives, principalement situées sur la côte caraïbe, dans les départements de Casanare et de Putumayo. Les municipalités concernées se caractérisent de toute évidence par l’enregistrement dans le SISBEN d’une population qui ne devrait pas y figurer parce qu’elle ne répond pas aux critères de pauvreté établis, qu'elle ne réside pas dans la commune en question ou encore parce qu’il s'agit d'enregistrements fictifs (personnes décédées qui n’ont pas été radiées, voire personnes fictives inscrites dans le but de détourner des ressources de manière frauduleuse).

Finalement, dans les grandes villes que sont Bogotá, Medellín, et Cali, la différence entre la part de la population en SISBEN 1 et celle en NBI ne dépasse pas dix points. Ces municipalités possèdent en effet une taille critique qui leur permet d’avoir des administrations municipales plus professionnelles et efficaces, ce qui se traduit visiblement par une meilleure utilisation du SISBEN.

La répartition territoriale des familles bénéficiaires de FA se conforme très clairement à la distribution des personnes en SISBEN 1 (coefficient de Pearson de 0,92). Les écarts en la matière peuvent être dus a priori aux déplacés, aux Indiens non enregistrés dans le SISBEN ou encore aux distorsions démographiques qui s'expliquent par le fait que le programme FA concerne les familles et non les individus.

On pourrait espérer que la distribution des aides dans le cadre du programme FA soit finalement plus conforme à la distribution de la pauvreté, les familles devant en effet démontrer qu’elles respectent les exigences liées au programme (visites médicales, scolarité des enfants), ce qui devrait éviter une partie des inscriptions fictives que l'on observe pour le SISBEN 1. Il semble toutefois que ce ne soit pas le cas : si la corrélation entre la population en NBI et la population inscrite en SISBEN 1 était d’à peine 0,45, celle entre la première et le pourcentage de bénéficiaires de FA est de seulement 0,36. Ce chiffre montre que la concentration du programme FA est déficiente et suggère son détournement ou même l'usage clientéliste qui en est fait.

Familles en Action : un programme à usage électoraliste ?

Examinons maintenant l’existence d’une relation entre le programme FA et le vote en faveur du candidat de l’administration sortante à l’élection présidentielle. Juan Manuel Santos a recueilli 46,67% des suffrages lors du premier tour de scrutin. La carte ci-dessous, qui nous montre la répartition territoriale de ces suffrages, ne correspond pas aux cartes précédentes : le vote Santos se concentre essentiellement sur les cordillères orientale et centrale du pays et dans les départements de Bolívar et Magdalena sur la côte caraïbe. Il est en revanche limité dans le Sud du pays, sur la côte pacifique et dans une large région comprenant le département de Córdoba, le Nord d’Antioquia et l’Ouest de Santander.

Cette distribution des voix est a priori différente de celle des bénéficiaires de FA. Néanmoins, il existe bien une relation entre les deux éléments qui passe en particulier par l’importance du vote rural en faveur de Santos. La corrélation entre les deux statistiques nous donne un coefficient de Pearson de 0,25 (celui-ci augmente légèrement à 0,27 au second tour), certes très faible, mais pas totalement insignifiant. Par ailleurs, le taux de bénéficiaires de FA ne montre aucune corrélation avec le vote en faveur des autres candidats.

Ainsi, la faible intensité de cette relation nous indique qu’il serait totalement abusif d’attribuer la victoire de Juan Manuel Santos au programme FA. La relation entre le candidat et le programme peut  être mesurée à travers  un exercice simple : en reprenant la carte du taux de bénéficiaires de FA, on peut se demander quel résultat obtient Juan Manuel Santos dans les communes qui appartiennent aux différentes catégories présentes sur la carte. Les résultats se lisent sur le tableau ci-dessous. Ainsi, dans les 5% de communes ayant le plus grand nombre de bénéficiaires de FA, Juan Manuel Santos recueille 66,1% des suffrages, soit 20 points au-dessus de son résultat national. A l’inverse, dans les 5% de communes qui concentrent le moins grand nombre de bénéficiaires de FA, il obtient 45,2% des voix, soit 6 points au-dessous de la moyenne du pays. Le résultat de Santos a donc été plus élevé dans les communes les plus concernées par FA au premier tour. La relation se vérifie également au second tour, quoique de manière plus limitée.

Le vote en faveur d’Alvaro Uribe en 2006 peut nous servir de point de comparaison, d’autant qu’au niveau national, la relation entre le résultat de chacun des candidats (Santos et Uribe) au premier tour de scrutin est très claire. Le coefficient de Pearson entre les deux variables est de 0,75. Ainsi, la victoire de Santos en 2010 s'explique davantage par son image d’héritier légitime du président sortant que par le rôle de FA.  

La dernière colonne du tableau ci-dessus montre que la relation entre le vote Santos en 2010 et le programme FA entraîne une répartition territoriale du vote différente de celle du vote Uribe en 2006. Ainsi, les communes comptant le plus faible nombre de bénéficiaires du FA en 2010 (parmi lesquelles les grandes villes) ont été davantage favorables à Uribe en 2006 que les petites communes rurales qui ont actuellement le plus fort taux de bénéficiaires de FA.

Ainsi,  FA explique une bonne part des différences entre le vote Uribe et le vote Santos quatre ans plus tard. Si les deux ont une distribution géographique très proche, la principale différence tient au caractère plus rural du vote en faveur de Santos. Celui-ci a en effet recueilli un pourcentage de voix moins important dans les grandes villes que dans l'ensemble du pays (six points de moins qu'en moyenne nationale à Bogotá et Medellín, et même dix points de moins à Cali) à la différence d'Uribe qui avait obtenu des pourcentages de voix proches de son résultat national à Bogotá et Cali et nettement plus importants dans sa ville d’origine, Medellín. Ces résultats sont d’autant plus remarquables qu'ils ne correspondent pas à l’image que donnent les deux hommes : Alvaro Uribe est un dirigeant politique d’origine provinciale, fortement lié au monde rural tandis que Juan Manuel Santos est au contraire membre d’une des familles les plus reconnues de l’élite de Bogotá, propriétaire du principal quotidien du pays et comptant dans ses rangs un ancien président de la République. Sans recourir à l’effet FA, on ne comprendrait donc guère la distribution plus rurale des votes de Santos.

S’il est clair que celui-ci ne doit pas sa victoire à FA, l’analyse suggère tout de même que le programme l’a bel et bien favorisé à la marge sur le plan électoral. Etant données les failles dans le ciblage du programme évoquées plus haut, on comprend que les accusations de clientélisme aient été relayées par les médias. Cependant, si l'utilisation clientéliste du programme est probable  cela tient moins à la supervision du programme par le gouvernement national et l’Agence présidentielle pour l’action sociale et la coopération internationale qu'à l’utilisation du SISBEN comme critère de sélection.

Si tel est le cas, l’éventuelle utilisation du programme à des fins électorales relève d’un processus complexe. Le gouvernement décide de l'allocation des ressources mais, en dernière instance, les subventions sont versées par les autorités municipales qui vérifient que la population bénéficiaire tient ses engagements en matière de scolarité et de santé. En théorie, les autorités locales ne peuvent opérer de sélection arbitraire des bénéficiaires mais elles le font pourtant bien souvent en pratique, dans de nombreuses communes rurales, notamment via le SISBEN. Ainsi, les élus locaux peuvent exercer des pressions sur les électeurs par le biais des subventions de FA qu'ils présentent comme une faveur. On le constate par le nombre de personnes inscrites de manière abusive en SISBEN 1. Dans ce contexte, les bénéficiaires légitimes du programme eux-mêmes sont peu susceptibles de faire la différence entre ce qui leur revient de droit et ce qu’ils reçoivent grâce à la générosité des hommes politiques en place et peuvent être sensibles à des pressions plus subtiles insinuant qu’un changement de gouvernement entrainerait l’arrêt du programme et donc la fin des subventions.

En ce qui concerne le scrutin présidentiel de 2010, de telles pressions supposent que les autorités locales jouent en faveur du candidat du gouvernement sortant. Or au moment du scrutin, le Parti social d’unité nationale de Santos ne contrôlait guère plus d’une centaine de municipalités sur plus de mille que compte la Colombie. Pourtant, le rôle des partis est limité. Dans le pays, les partis sont traditionnellement très flexibles même si des efforts ont été récemment entrepris pour leur redonner une certaine cohésion. En réalité, les membres du Congrès, plus que les formations politiques, servent d’intermédiaires, notamment les sénateurs qui, même s’ils sont élus dans le cadre d’une circonscription nationale, sont pour la plupart des barons régionaux ayant une forte influence sur les élus locaux. Dans leurs départements d’origine, ils servent de relais entre l’administration centrale et les municipalités. On comprend donc que leur appui soit très recherché par les candidats à l'élection présidentielle. Si les sénateurs sont censés soutenir le candidat de leur parti, il n’est pas rare de voir l’un d’eux se positionner plus ou moins discrètement en faveur d'un autre candidat sur le terrain. Ainsi, Santos a pu compter non seulement sur le soutien de nombreux élus du Parti conservateur ou de Cambio Radical (Changement radical), membres de la coalition sortante, voire du Parti libéral qui a rejoint la majorité après le scrutin. On ne s’étonnera donc pas que la majeure partie des accusations de pression sur les électeurs autour de FA mette en cause des sénateurs (Global Exchange mentionne plusieurs cas dans le document cité ci-dessus).

Santos a fait figure de favori durant toute la campagne, du moins à partir du moment où la Cour constitutionnelle a décidé de déclarer inconstitutionnel le projet de référendum visant à autoriser un troisième mandat consécutif du président sortant Álvaro Uribe, trois mois avant le scrutin. Aussi, au-delà de leurs affiliations partisanes, de nombreux élus locaux ont sans doute ressenti la nécessité de se mobiliser en faveur du favori afin d’obtenir son appui aux élections locales (qui se tiennent toujours un an et demi après la présidentielle). Finalement, il n’est pas exclu que les bénéficiaires de FA votent spontanément pour le candidat de l’administration sortante pour manifester leur reconnaissance pour les allocations perçues, sans que les autorités locales n'aient à exercer une quelconque coercition. Ceci apparaît certes plus légitime que les éventuelles pressions décrites plus haut, mais ne laisse pas d’être problématique puisque les versements de FA, effectués par l'Etat, correspondent à un droit et ne relèvent pas de la générosité des autorités en place.

Conclusion

La relation entre FA et le vote en faveur de Juan Manuel Santos est complexe. Il apparaît cependant que la structure actuelle du programme FA pose problème. Les pouvoirs publics en sont conscients, et ont commencé à travailler à son amélioration et à une plus grande transparence. En premier lieu, la mise en place de la phase III du SISBEN, qui devrait être prête en 2012, adopte une méthodologie différente. La population pauvre n’est plus classée en catégories mais en fonction des carences dont elle souffre en matière de santé, éducation, logement et de sa vulnérabilité, ce qui doit permettre à chaque programme social de sélectionner plus efficacement la population ciblée.

Par ailleurs, la population touchée par l’extrême pauvreté fera l’objet d’une plus grande attention : le réseau UNIDOS doit coordonner l’action de toutes les structures publiques en charge des plus pauvres. Elle bénéficiera également d’un suivi personnalisé, et obtiendra un accès prioritaire aux programmes sociaux, dont FA. L’objectif est d’identifier quelque 350 000 familles en situation critique. Enfin, le Département national de planification (DNP) tente actuellement de définir les conditions de sortie des programmes sociaux.

Ces mesures visent à obtenir un meilleur ciblage. Il est prévu que les familles du réseau UNIDOS entrent automatiquement dans le programme FA. En contrepartie, le nouveau SISBEN devrait entraîner la sortie du système d’une partie importante des bénéficiaires actuels. Ces modifications vont probablement dans la bonne direction. Le programme FA a obtenu des résultats non négligeables en matière de nutrition et de scolarité dans les zones rurales, mais son extension incontrôlée au cours du second mandat d’Álvaro Uribe lui a fait perdre de sa capacité d’impact. Il n’est pas certain non plus que ces mesures réduisent l’effet électoral du programme. En Colombie, comme ailleurs en Amérique latine, il serait bon de mieux informer la population du fait que les programmes sociaux dépendent de l’Etat et que les aides versées ne sont pas des faveurs distribuées par générosité par le gouvernement en place mais relèvent de leurs propres droits. 

Références