Le Nordeste et l’imaginaire national brésilien

Jusqu’en 1763, la première capitale portugaise du Brésil était installée à Salvador da Bahia. Cette ville, ainsi que le reste de la région Nordeste, a ainsi constitué à partir du XVI^e siècle un des points d’arrivée importants des colons mais aussi de leurs esclaves venus d’Afrique australe. Dans l’imaginaire national brésilien, cette région occupe une place particulière, non seulement comme lieu de construction du pouvoir impérial, de l’Etat et d’une économie agraire exportatrice mais aussi comme espace de contestation et de résistances, depuis les esclaves marrons des quilombos du XVIII^e siècle jusqu’aux ligues agraires des années 1960, en passant par la figure de Lampião, ce bandit hors-la-loi devenu héros populaire depuis sa mort en 1938. La production artistique nationale est imprégnée de références à un Nordeste dont les spécificités culturelles sont aujourd’hui valorisées, en même temps que sont dénoncées l’injustice de ses inégalités sociales, voire l’archaïsme, des rapports de domination. Autour des carnavals de Salvador et de Olinda, des fêtes de la Saint-Jean dans le Pernambouc et la Paraíba, de la littérature de cordel, du mouvement afro de Salvador ou encore des styles musicaux et des danses comme le forró, le maracatu ou le frevo, les gouvernements locaux promeuvent l'identité culturelle propre au Nordeste, cherchant ainsi à rehausser le blason d’une région dont l’image, pour le reste du Brésil, se résume souvent à sa pauvreté.

Habituellement, le Nordeste est abordé tout d’abord par les différentes dimensions de sa marginalité. En premier lieu, les douze Etats fédérés qui composent cette région présentent les indicateurs de pauvreté les plus alarmants du pays et leurs faibles niveaux de développement les situent hors des espaces les plus dynamiques de l’économie brésilienne, loin de l’axe Rio-São Paulo, et à l’écart des nœuds échanges qui relient le pays à l’extérieur. En second lieu, des années 1930 jusqu’à aujourd’hui, tandis qu’une économie moderne, industrielle puis de services se développait autour de São-Paulo, le Nordeste a toujours dépendu des politiques d’aide menées par l’Etat via l’aménagement du territoire et les programmes de lutte contre la pauvreté. En dernier lieu, la construction du système politique fédéral a reposé sur la domination des Etats du Sud et du Sudeste du pays, notamment durant la période la première République (Ferreira 1994). Si les oligarchies nordestines ont bien produit des responsables politiques nationaux d’envergure, notamment depuis le passage à la démocratie en 1985 avec les présidents Sarney et Collor, elles restent ancrées dans leurs territoires et dans des logiques locales tandis que le personnel politique est majoritairement issu d’autres régions.

Pour autant, il va de soi que l'on ne peut réduire le Nordeste à ses taux de pauvreté, ses oligarchies, son folklore et, au final, à une supposée marginalité. Penser le Nordeste comme une périphérie, tant sociale qu’économique et politique, c’est se limiter à l’aborder à partir de ses carences et des insuffisances de son développement. Cette région ne se caractérise pas seulement par une forte incidence de la pauvreté, par de faibles taux de développement humain ou encore par de fortes et persistantes inégalités sociales et spatiales dans la répartition des richesses. Ces différents traits ne dessinent pas l'identité et la culture spécifiques de cette région pauvre, mais constituent plutôt des facteurs de positionnement du Nordeste dans les configurations des rapports de pouvoir au niveau national. Loin du déterminisme environnemental et social qui associe les maux du Nordeste, voire son « retard », à l’aridité de ses sols et aux sécheresses qu'il a subies, seront plutôt interrogés ici les enjeux politiques associés à la région ou encore la façon dont cette dernière s’insère dans les équilibres économiques nationaux (l'intensité des circulations humaines ou la construction de l’imaginaire national de la migration des pauvres par exemple). Dans une tentative pour dépasser l’idée d’une marginalité du Nordeste qui tirerait sa source de la structure des inégalités régionales, le regard sera porté sur les processus de construction historique de ce positionnement ainsi que sur les caractéristiques les plus saillantes des rapports de domination observables dans la région : dans quelle mesure les inégalités de la distribution - nationale et locale - des richesses et du pouvoir dessinent-elles des spécificités pour le Nordeste ? Comment s’inscrivent-elles dans des configurations plus larges et multidimensionnelles et marquées par des transformations récentes ?

Le Nordeste au sein du Brésil

Distribution des terres et des revenus inégalitaire, offre de services publics défectueuse, sous-alimentation et mortalité infantile, réseaux de transports peu performants ou inexistants, économie principalement agraire, tous ces éléments sont associés à la très forte incidence des taux de pauvreté dans l’ensemble du Nordeste.

Une région pauvre

Les données issues des enquêtes menées par l’Institut brésilien de géographie et statistique (IBGE) indiquent de façon très claire que le Nordeste est la région du Brésil où la pauvreté affecte la proportion de population la plus importante. L’enquête PNAD (recherche nationale par foyers représentatifs) distingue la pauvreté absolue (un demi-salaire minimum par individu) de la pauvreté extrême (un quart de salaire minimum par individu). Si les taux de pauvreté ont diminué de façon significative dans le Nordeste durant les deux dernières décennies, ils n’en restent pas moins les plus élevés du pays (IPEA 2010). Ainsi le taux de pauvreté absolue atteignait-il 69% en 1995 dans le Nordeste, pour 50% dans la région Nord, 34% dans le Sudeste et 30% dans la région Sud. En 2008, il était passé à 49,7% dans le Nordeste, pour 42,8% dans le Nord, 19,5% dans le Sudeste et 18% dans le Sud. La pauvreté extrême, quant à elle, touchait 41,8% de la population du Nordeste en 1995, et seulement 13,6% de celle du Sud. En 2008, le taux de pauvreté extrême était passé à 24,9% dans le Nordeste et à 5,5% dans le Sud. L’amélioration est donc nette puisque la proportion de population qui vit sous le seuil de pauvreté a largement diminué depuis le milieu des années 1990.

Par ailleurs, les Etats du Nordeste se caractérisent par une répartition des revenus plus inégale que celle du reste du pays, et par une croissance non seulement plus faible que celle des autres régions mais aussi plus inégalitaire. En 2008, en dehors du District fédéral, les deux Etats du pays présentant les plus fortes inégalités étaient l’Alagoas et la Paraíba, avec un indice de Gini de 0,58 (IPEA 2010). Entre 1995 et 2008, la région du Nordeste a connu un rythme de croissance et de développement lent en comparaison du reste du pays et une plus faible réduction des inégalités. En effet, durant cette période, le Nordeste a connu la plus faible croissance annuelle moyenne de son PIB par habitant (3,2%), derrière la région Nord. Dans le même temps, le rythme moyen de réduction de la pauvreté absolue était faible, avec 2,2% par an dans le Nordeste, pour 3% par an dans le Sud (IPEA 2010). Les Etats du Nordeste se caractérisent aussi par une croissance très inégalitaire. Par exemple, entre 1995 et 2008, le Maranhão a connu le taux annuel moyen de croissance du PIB par habitant le plus élevé (6,2%) mais est resté l'un de ceux où le taux de pauvreté et l’indice de Gini ont reculé le moins vite (respectivement - 1,92% et - 0,75). C’est dans des Etats du Nordeste que l’indice de Gini a le moins baissé durant cette période, en particulier dans ceux du Pernambouc et du Piauí (IPEA 2010).

A ces inégalités et à cette pauvreté sont associés, depuis plusieurs décennies, des indicateurs socio-économiques bas et un mouvement migratoire continu, allant des zones rurales vers les villes côtières et le sud du pays. Bien qu'une amélioration ait été enregistrée durant la dernière décennie, le Nordeste est resté la région la plus défavorisée du Brésil comme le montrent les résultats des recensements menés par le l’IBGE. Par exemple, le taux de scolarisation des jeunes de 15 à 17 ans est le plus bas du pays (79% pour 81% au niveau national en 2002), l’analphabétisme est élevé (40% dans le Nordeste pour 26% en moyenne au Brésil et 19,6% dans le Sudeste en 2002). La mortalité infantile est la plus élevée du pays (56,13 ‰ pour 35‰ en moyenne nationale en 2000), l’espérance de vie est plus courte de cinq ans. Si les carences extrêmes décrites en 1946 par Josué de Castro dans son célèbre ouvrage de 2001 sur la Géographie de la faim ont été en partie comblées, la sécurité alimentaire n’est toujours pas assurée dans le Nordeste. En 2004, sur 3,4 millions de personnes en situation de sous-alimentation grave au Brésil, 1,6 million résidaient dans cette région, soit 12,4% de sa population, contre 10,9% dans le Nord et 3,5% dans le Sud. (L’ensemble de ces chiffres est consultable sur www.ibge.com.br).

Par ailleurs, dès le milieu du XIX^e siècle, d’intenses migrations sud-nord se sont mises en place. Dans un premier temps, l’interdiction de la traite internationale des esclaves s’est traduite par des déplacements forcés de main-d’œuvre servile vers le sud et l’abolition de l’esclavage en 1888 par une migration de travailleurs libres, des plantations de canne du Nordeste vers celles de café dans le Sudeste. A une époque plus récente, des travailleurs pauvres ont quitté en plusieurs vagues les zones rurales semi-arides pour les grandes métropoles du sud. Depuis les années 1960, les habitants du Sertão ont migré de façon continue, sous le poids des sécheresses et d’un dénuement extrême, vers les grandes villes situées sur les côtes mais aussi vers les villes du Sudeste, Rio de Janeiro et São Paulo. Le plus célèbre d'entre eux est bien sûr l'ancien président (2003-2010) Lula, qui en décembre 1952  a quitté en camion avec sa famille son village natal de Caetés, situé à une vingtaine de kilomètres de Garanhuns, dans l’intérieur du Pernambouc, pour São Paulo (Dutilleux 2005). Si les migrations ont chuté au début des années 2000, le Nordeste reste la région où les départs sont les plus nombreux (729 000 en 2009 pour 934 000 en 2004, selon l’IBGE). Ils se font majoritairement en direction du Sudeste.

De fortes inégalités intrarégionales

Au sein de la région elle-même, la répartition de la richesse est inégale, non seulement d’un Etat à l’autre, mais aussi au sein de chaque Etat. En 1995, l’Etat du Maranhão présentait le taux de pauvreté extrême le plus élevé du pays (53,1%), bien au-dessus du taux moyen du Nordeste (41%). En 2008, un autre Etat du Nordeste, l’Alagoas, présentait le taux de pauvreté extrême le plus élevé de la Fédération (32,3%), suivi du Maranhão (27,2%) et du Piauí (26,1%), pour une moyenne régionale de 24,9% (IPEA 2010).

De fortes oppositions démographiques, sociales et économiques se dessinent entre, d’une part, la zone côtière et l’intérieur, et d’autre part, les capitales et le reste des territoires des Etats. Par exemple, dans le Pernambouc, l'agglomération de Recife, Olinda et Jaboatão dos Guararapês abrite plus de 3,5 millions d’habitants, et a développé des activités très diverses. Elle accueille à la fois une économie industrielle, de services et des commerces, notamment le port de Suape, de grands marchés urbains, les sièges d’administrations publiques régionales, une vie culturelle locale intense, plusieurs universités d’envergure nationale comme l’université fédérale du Pernambouc et l’université catholique. Recife comme les autres capitales régionales du Nordeste est une des villes où les inégalités dans la répartition des revenus sont les plus importantes du pays. Selon l’Atlas du développement humain de Recife, « le Nordeste est la région qui abrite les capitales les plus inégalitaires du Brésil. (…) Quatre d’entre elles étaient les plus inégalitaires du pays : Recife, Macéio, Salvador et Fortaleza ». A Recife, 55,07% de la richesse étaient détenus en 2005 par les 10% les plus riches de la population, tandis que 20% de la population totale se partageaient 1,43% de la richesse (PNUD 2005). De l’Etat du Sergipe à celui du Rio Grande do Norte, la zone côtière, où se trouvait autrefois la forêt atlantique, vit du tourisme balnéaire et de la monoculture de la canne à sucre, dans des conditions de très fortes inégalités sociales marquées par une structure foncière latifundiaire et des conditions de travail extrêmement difficiles pour une population rurale souvent indigente. Les espaces intérieurs de ces Etats présentent de nombreux contrastes par rapport à la côte. En direction de l’intérieur des terres, après la zone de transition de l’Agreste, le Sertão semi-aride s’étend sur des centaines de kilomètres vers l’ouest. Ces régions, où les grandes propriétés côtoient une agriculture familiale de survie sur des parcelles réduites à quelques hectares, surnommées le polygone de la marijuana sont depuis les années 1990 le théâtre de violences récurrentes.

Trajectoires et construction historique d’une position périphérique

Oligarchies conservatrices et contestation

Jusqu’aux années 1990, le pouvoir a principalement été exercé par des formations politiques conservatrices de centre-droit ou de droite comme le Parti du mouvement démocratique brésilien (PMDB ), le Parti démocrate-social (PDS) ou le Parti du front libéral (PFL), le plus souvent alliées, dans les différents Etats du Nordeste. Lors des élections à la Constituante de 1986, la gauche du Parti des travailleurs (PT) et du Parti communiste (PCdoB) n’a remporté aucun siège de député dans le Nordeste ; il a fallu attendre le début des années 2000 pour que ces formations obtiennent une représentation significative dans cette région. Jusqu’à aujourd’hui, quelques personnalités de gauche ont réussi à conquérir des mandats exécutifs dans le Nordeste, comme João Paulo Lima e Silva à la Mairie de Recife en 2000, Luizianne Lins à la mairie de Fortaleza en 2004 ou encore Jacques Wagner au gouvernement de l’Etat de Bahia en 2007. En revanche, les partis de gauche peinent à obtenir des majorités législatives au niveau local. Les formations conservatrices, appuyées par les vieilles familles, continuent de dominer la compétition politique locale.

Dans le Pernambouc, l’histoire des mobilisations sociales est particulièrement riche et ancienne. Les oligarchies terriennes dominent dans l'Etat. Tout en s’insérant dans les dynamiques nationales, le contexte historique et politique local présente quelques spécificités par rapport aux Etats du Sud mais aussi  des autres Etats du Nordeste. En effet, de puissantes mobilisations de gauche s’y sont déroulées dans les années 1960, autour d’un syndicalisme paysan proche de la gauche communiste et des ligues agraires soutenues par l’avocat Francisco Julião. A partir de la fin des années 1970, la résistance rurale s'est mise en place sous l’influence de l’évêque de Olinda, Dom Helder Camara, et de différentes organisations soutenues par l’Eglise catholique progressiste. Avant et après le régime militaire, le Pernambouc a été gouverné à trois reprises par Miguel Arrães, figure emblématique du populisme de gauche au Brésil. D’abord maire de Recife en 1959, puis gouverneur du Pernambouc à partir de 1962, Miguel Arrães a été un des rares dirigeants élus, avec Leonel Brizola dans l’Etat du Rio Grande do Sul, à s’élever contre le coup d’Etat de 1964. Il l'a payé d'un exil forcé jusqu’en 1979. A son retour dans le Pernambouc, Miguel Arrães a constitué un front de gauche qui lui a permis d’être élu, d’abord député fédéral en 1982 puis gouverneur en 1986, à une période de forte mobilisation syndicale dans les secteurs de la banque, de la métallurgie et de l’énergie électrique. En 1994, une coalition de gauche a de nouveau porté Miguel Arrães au gouvernement de l’Etat. Malgré une histoire riche en mobilisations contestataires, le Pernambouc, comme la plupart des Etats du Nordeste, n’a pas échappé à la domination des oligarchies locales incarnées par les familles (concurrentes) Magalhães et Arrães. Le poids politique de cette dernière dépasse encore aujourd’hui la seule figure de Miguel Arrães, puisque son propre petit-fils, Eduardo Campos, a été élu gouverneur du Pernambouc en 2006, puis réélu en 2010. D’autres familles, dont les plus connues sont les Sarney dans l’Etat du Maranhão et les Magalhães dans l’Etat de Bahia, ont exercé une domination sans partage sur le système politique de leur Etat jusqu’aux années 2000, voire jusqu’à aujourd’hui dans le cas des Sarney.

L’évolution des résultats électoraux du Parti des travailleurs dans le Nordeste révèle la façon dont cette région s’est inscrite dans le processus de transition démocratique. Dans un premier temps, elle a servi de point d’appui aux forces conservatrices qui ont donné ses caractéristiques à la nouvelle République. Ensuite, le basculement massif de l’électorat du Nordeste vers le soutien aux candidats présidentiels du Parti des travailleurs a confirmé le poids décisif de cette région dans la compétition électorale nationale et le bacsulement des électeurs vers la gauche.

Malgré ses difficultés à obtenir le soutien de l’électorat rural dans le Nordeste, le Parti des travailleurs a conquis durablement plusieurs capitales de cette région : Recife et Aracaju en 2000 puis Fortaleza en 2004. Sur l’ensemble de la période 1990-2002, sa progression a été très inégale selon les régions du Brésil. Particulièrement forte dans la région Sud, où le parti est passé de 9 à 58 mairies en douze ans, ainsi que dans le Sudeste où il contrôlait également 58 mairies en 2002, elle a été beaucoup plus faible et lente dans le Nordeste où le Parti des travailleurs est passé de 8 à 22 mairies, une progression trois fois moins rapide que dans le Sud et encore plus faiblement dans le Nord et le Centre-Ouest (Kinzo, 2004) alors qu’en 1990 l’implantation électorale de la formation était équivalente dans les deux régions. A partir de 1990, la progression du Parti des travailleurs dans le Nordeste a été continue avant de s’accélérer dans les années 2000. Par exemple, le parti avait deux maires dans le Pernambouc en 1992, 5 en 1996, 9 en 2000 et 17 en 2004 (Nicolau, 2005).  Il a également cru de façon continue à Recife, restant très minoritaire dans les zones rurales de l’Etat.

En 2002, la formation s’est implantée progressivement dans l’ensemble du Brésil, puis, en 2006, s’est consolidée dans le Nordeste, ce qui a constitué une inversion géographique des zones de force de ce parti par rapport aux années précédentes qui s'est confirmée en 2010. En 2002 et 2006, le vote Lula a enregistré une très forte hausse au sein des catégories socioprofessionelles disposant des revenus et des niveaux de scolarisation les plus faibles. Dans les Etats du Nordeste en 2006, il a obtenu entre 60 % et 85 % des voix. Selon Wendy Hunter et Timothy Power, « en termes de région et de classe, cette élection a reposé sur la division entre ‘deux Brésil’ la plus claire depuis que Lula a perdu contre Fernando Collor de Melo en 1989 » mais avec une inversion dans la répartition sociale du vote entre 1989 et 2006. Aux élections de 2002 et 2006, on a assisté selon ces auteurs à « un puissant mouvement en direction de Lula dans les Etats dont l’IDH est le plus bas et un puissant mouvement contre le président dans les Etats les plus modernisés du point de vue socio-économique ». En 2006, Lula a ainsi obtenu ses meilleurs résultats « dans les Etats de tradition oligarchique et où la politique est le moins compétitive », complètent les auteurs (Hunter & Power, 2007).

Le Nordeste, objet des attentions de Brasília

Dans les configurations du pouvoir au Brésil, le Nordeste tient une place décisive, non seulement parce que la conquête de son électorat est indispensable à toute stratégie présidentielle, mais aussi du fait des enjeux économiques représentés par le contrôle de ses terres et de la production agricole et de la nécessité de limiter les migrations des pauvres vers le sud. Depuis le début du XX^e siècle, le Nordeste a fait l’objet de politiques fédérales d’aménagement, dont l’ampleur n’a jamais suffi à colmater des brèches et à répondre aux urgences. Dans leur ensemble, elles ont principalement consisté dans la construction d’infrastructures, destinées notamment à lutter contre les sécheresses ou orientées vers la production d’énergie. Des années 1920 aux années 2000, la priorité a été donnée à la construction de  retenues pour assurer la fourniture d’eau aux petits agriculteurs, ainsi qu’à l’érection de grands barrages sur le fleuve São Francisco. Gérées par la CHESF depuis 1945, de nombreuses installations électriques coupent le vieux Chico depuis qu’un premier barrage a été inauguré à Paulo Afonso en 1913. Ces dernières années, les projets d’aménagement du fleuve se sont succédés, certains très polémiques comme celui lancé par le Président Lula. Ce projet d’amélioration du transport fluvial et d’irrigation, destiné à soutenir l’agriculture d’irrigation de la région de Petrolina-Juazeiro, a suscité de fortes résistances en raison de ses effets prévisibles sur les éco-systèmes locaux.

Les politiques d’aménagement de la région ont été marquées par la création en 1959 de la SUDENE (Superintendance pour le développement du Nordeste). Dirigée par Celso Furtado jusqu’au coup d’Etat de 1964, cette administration est chargée de la planification et de la coordination des politiques de développement dans la région. Après une période d’incertitudes entre 2000 et 2006 et son partiel démantèlement, la SUDENE a été recréée en 2007, sous l’autorité du ministère de l’Intégration nationale, avec pour mission de « promouvoir le développement incluant et durable » du Nordeste. Son siège où sont employés des milliers de fonctionnaires reste situé à Recife. (Voir www.sudene.gov.br)

Aujourd’hui, le pouvoir fédéral continue à mener des politiques de développement dans le Nordeste. Celles-ci sont de deux types différents: d’une part, l’aménagement du territoire et la construction d’infrastructures ; d’autre part, les politiques de lutte contre la pauvreté. Les premières se situent dans une pensée du développement qui donne la priorité à la stimulation de l’économie et de la production, tandis que les secondes reposent sur une approche sociale et individuelle des insuffisances du développement.

Dans la continuité des politiques fédérales engagées dès les années 1930 pour appuyer les investissements productifs, le Nordeste est le bénéficiaire prioritaire du PROMESO (Programme de développement intégré et durable des méso-régions). Ce programme fédéral, mené par le ministère de l’Intégration nationale depuis 1999, vise à promouvoir le développement durable de différentes régions, comme par exemple la Chapada do Araripe, zone rurale semi-aride située au point de rencontre des Etats du Pernambouc, du Piaui et du Ceará. (Bursztyn et al., 2010). A partir de 2002 le gouvernement Lula a défini le Nordeste comme priorité de la Politique d’accélération de la croissance (PAC), et la région semi-aride comme priorité des interventions de l’Etat fédéral. Celles-ci sont encadrées depuis 2007 par différents programmes d’intervention fédérale dans cette région, comme le Programme national de développement du Nordeste (PNDNE) et le Programme national de développement du Semi-aride (PNDSA). Si le ministère de l’Intégration nationale a fait des concessions aux principes de la durabilité et de la participation de la société civile, avec par exemple la mise en place d’un Forum du développement durable, il continue à donner la priorité réelle au développement économique de la région. A côté du projet de construction de la voie de chemin de fer Transnordestine, 1,6 milliard d’euros ont été alloués à l’aménagement du fleuve São Francisco à partir de 2007, avec pour objectif de favoriser le transport fluvial et les cultures irriguées, mais aussi les implantations industrielles et l’exploitation des hydrocarbures (Rocha, 2010).

Continuités et transformations des rapports de domination

Sécurité alimentaire et lutte contre la pauvreté

Le plan national de lutte contre la pauvreté qui a été systématisé au début des années 2000 au Brésil relève d’une autre génération de politiques, que l’on retrouve dans presque tous les pays du continent. En janvier 2003, pour son premier déplacement après son investiture, le Président Lula a choisi d’organiser une « caravane de la faim » dans le Nordeste, pour accompagner le lancement du programme Faim Zéro  et appeler la société brésilienne à se mobiliser et à relever le « défi historique » de la lutte contre la faim et la pauvreté. Entouré des personnalités les plus en vue de son gouvernement, il a rendu visite aux habitants des régions emblématiques de la pauvreté dans le Nordeste, notamment dans la favela de Brasília Teimosa à Recife et dans des zones reculées des Etats du Piauí mais aussi du Minas Gerais, particulièrement touchées par la sécheresse ; espaces destinés à bénéficier en priorité des programmes d’aide sociale. Dans un climat euphorique et festif, le nouveau Président a cherché à se montrer à l’écoute des habitants et en empathie avec eux. Les symboles de la proximité conviviale du Président avec ce « peuple » ont été saisis par les nombreuses caméras présentes pour l’occasion : accolades, embrassades, paroles familières... A l’occasion de ces déplacements médiatisés, Lula a fait du programme Faim zéro l’emblème des promesses tenues vis-à-vis de l’électorat pauvre du Nordeste.

Depuis le début du gouvernement Lula, la politique de sécurité alimentaire a ainsi été systématisée, sous la houlette d’un nouveau ministère, créée en janvier 2004 et chargé du Développement social et de la lutte contre la faim. Dans ce cadre, le programme Bolsa Família est venu chapeauter l’ensemble des aides sectorielles proposées aux familles. Les allocations versées aux mères de famille leur permettent d’accéder à la consommation de gaz, aux transports, à l’alimentation, aux soins de santé, sous condition de scolarisation et de suivi médical des enfants. Bolsa Família est emblématique des politiques de lutte contre la pauvreté qui ont été mises en oeuvre en Amérique latine depuis le début des années 2000 et qui partagent de nombreux principes : politiques par projets, ciblage des bénéficiaires et des objectifs, conditionnement de l’aide, contractualisation...Comme le programme Puentes au Chili, Oportunidades au Mexique ou encore Famílias por la inclusíon social en Argentine, Bolsa Família a tourné la page de l’universalité des aides, des redistributions et des interventions structurelles de l’Etat, pour s’appuyer sur une approche individualiste de la pauvreté, dans la ligne de la pensée du développement proposée par Amartya Sen. En 2009, le programme Bolsa Família représentait une dépense de 12 milliards de reais et comptait plus de 10 millions de bénéficiaires dans l’ensemble du pays, mais plus de 55% d’entre eux étant domiciliés dans le Nordeste (Melo, 2010 ; Hunter & Borges Sugiyama, 2010).

Développement, participation et capital social dans le Nordeste

Dans ce cadre, les interventions fédérales dans le Nordeste reposent de façon croissante sur une gestion « participative » des politiques de développement et mettent en avant la nécessité de consolider le capital social dans la région. Cette politique présente d’abord un volet économique, qui est passé depuis le milieu des années 1990 par la revalorisation du rôle joué par la Banque du Nordeste (BNB) depuis sa création en 1952. Dans une approche individuelle et entrepreneuriale du développement, la BNB finance aujourd’hui un nombre croissant de projets portés par de petits entrepreneurs familiaux, dans les régions intérieures du Nordeste, via son programme de micro-crédit, le Crediamigo, qui bénéficie aujourd’hui à 800 000 personnes (Bursztyn et al., 2010). D’autres politiques associent l’aide sociale au renforcement participatif de la société civile. Par exemple, depuis 2004, le gouvernement fédéral a pris en charge le programme « Un million de citernes pour le Nordeste », qui cible les chefs de familles monoparentales en milieu rural, et s’appuie pour cela sur l’« articulation du semi-aride », collectif d’associations de petits producteurs, de coopératives de production, de représentants d’églises locales, et de syndicats de travailleurs ruraux.

« La politique sociale semble constituer l’explication la plus plausible de la réélection de Lula », estiment W. Hunter et T. Power, qui relèvent une « corrélation impressionnante entre l’extension géographique de la Bolsa entre 2002 et 2006 et l’alignement des voix en faveur de Lula ». Ils rappellent que les Etats du Nordeste et celui du Minas Gerais sont ceux qui reçoivent le plus de transferts liés au programme Bolsa Família. Selon eux, c’est grâce à cette politique qu’entre 2003 et 2005, la proportion de Brésiliens vivant sous le seuil de pauvreté est passée de 28 à 23%, soit une chute de 15% de la pauvreté réelle durant le premier mandat de Lula (Hunter & Power, 2007). Cependant, ces conclusions prêtent à quelques remarques. S’il est évident que les voix en faveur de Lula ont augmenté dans les régions les plus défavorisées de l’intérieur du Nordeste rural, cette progression relève de processus plus complexes qu’un simple clientélisme dans une version modernisée. D’abord, la coïncidence entre le vote Lula et les zones bénéficiaires du programme Bolsa Família ne signifie pas explication. Ensuite, sur le terrain, ce programme est mis en œuvre par les municipalités dont les dirigeants, en majorité, n’appartiennent pas au PT. Ces derniers disposent de marges de manœuvre très larges pour gérer ce programme, voire pour en détourner certains fonds ou les distribuer de façon sélective, en fonction de leurs intérêts électoraux. De façon générale, les explications de la conquête du Nordeste par Lula puis par Dilma Roussef sont à chercher dans différentes directions : changements dans la structure des inégalités sociales dans les espaces ruraux du Nordeste ; capacité des candidats du PT à l’élection présidentielle à répondre aux attentes et à l’imaginaire politique de cet électorat ; impact de la stratégie d’alliance électorale du PT et de son rapprochement avec des partis de droite comme le Parti libéral ; impact de la stratégie de communication et d’image de Lula puis de Dilma Roussef… Enfin, remarquons l’absence d’alignement, depuis 2002 entre le vote Lula ou Roussef pour la présidentielle et le vote PT pour aux législatives, pour l’ensemble des Etats du Nordeste.

Conclusion

Le Nordeste, souvent associé dans les imaginaires politiques brésiliens au clientélisme des « colonels » de l’intérieur des terres et à une domination sociale impitoyable, est depuis longtemps un espace de résistances : depuis la république messianique de Canudos réduite en 1897 jusqu’aux ligues agraires à partir de 1955, depuis la guérilla de l’Araguaia jusqu’aux mobilisations catholiques menées par Dom Helder Camâra à partir de 1964. Aujourd’hui, c’est aussi un espace dont les innovations inspirent le reste du pays, voire au-delà, dans des domaines aussi divers que les musiques urbaines ou la gestion participative des budgets municipaux.

Références