Sécurité alimentaire et lutte contre la pauvreté

Le plan national de lutte contre la pauvreté qui a été systématisé au début des années 2000 au Brésil relève d’une autre génération de politiques, que l’on retrouve dans presque tous les pays du continent. En janvier 2003, pour son premier déplacement après son investiture, le Président Lula a choisi d’organiser une « caravane de la faim » dans le Nordeste, pour accompagner le lancement du programme Faim Zéro  et appeler la société brésilienne à se mobiliser et à relever le « défi historique » de la lutte contre la faim et la pauvreté. Entouré des personnalités les plus en vue de son gouvernement, il a rendu visite aux habitants des régions emblématiques de la pauvreté dans le Nordeste, notamment dans la favela de Brasília Teimosa à Recife et dans des zones reculées des Etats du Piauí mais aussi du Minas Gerais, particulièrement touchées par la sécheresse ; espaces destinés à bénéficier en priorité des programmes d’aide sociale. Dans un climat euphorique et festif, le nouveau Président a cherché à se montrer à l’écoute des habitants et en empathie avec eux. Les symboles de la proximité conviviale du Président avec ce « peuple » ont été saisis par les nombreuses caméras présentes pour l’occasion : accolades, embrassades, paroles familières... A l’occasion de ces déplacements médiatisés, Lula a fait du programme Faim zéro l’emblème des promesses tenues vis-à-vis de l’électorat pauvre du Nordeste.

Depuis le début du gouvernement Lula, la politique de sécurité alimentaire a ainsi été systématisée, sous la houlette d’un nouveau ministère, créée en janvier 2004 et chargé du Développement social et de la lutte contre la faim. Dans ce cadre, le programme Bolsa Família est venu chapeauter l’ensemble des aides sectorielles proposées aux familles. Les allocations versées aux mères de famille leur permettent d’accéder à la consommation de gaz, aux transports, à l’alimentation, aux soins de santé, sous condition de scolarisation et de suivi médical des enfants. Bolsa Família est emblématique des politiques de lutte contre la pauvreté qui ont été mises en oeuvre en Amérique latine depuis le début des années 2000 et qui partagent de nombreux principes : politiques par projets, ciblage des bénéficiaires et des objectifs, conditionnement de l’aide, contractualisation...Comme le programme Puentes au Chili, Oportunidades au Mexique ou encore Famílias por la inclusíon social en Argentine, Bolsa Família a tourné la page de l’universalité des aides, des redistributions et des interventions structurelles de l’Etat, pour s’appuyer sur une approche individualiste de la pauvreté, dans la ligne de la pensée du développement proposée par Amartya Sen. En 2009, le programme Bolsa Família représentait une dépense de 12 milliards de reais et comptait plus de 10 millions de bénéficiaires dans l’ensemble du pays, mais plus de 55% d’entre eux étant domiciliés dans le Nordeste (Melo, 2010 ; Hunter & Borges Sugiyama, 2010).

Développement, participation et capital social dans le Nordeste

Dans ce cadre, les interventions fédérales dans le Nordeste reposent de façon croissante sur une gestion « participative » des politiques de développement et mettent en avant la nécessité de consolider le capital social dans la région. Cette politique présente d’abord un volet économique, qui est passé depuis le milieu des années 1990 par la revalorisation du rôle joué par la Banque du Nordeste (BNB) depuis sa création en 1952. Dans une approche individuelle et entrepreneuriale du développement, la BNB finance aujourd’hui un nombre croissant de projets portés par de petits entrepreneurs familiaux, dans les régions intérieures du Nordeste, via son programme de micro-crédit, le Crediamigo, qui bénéficie aujourd’hui à 800 000 personnes (Bursztyn et al., 2010). D’autres politiques associent l’aide sociale au renforcement participatif de la société civile. Par exemple, depuis 2004, le gouvernement fédéral a pris en charge le programme « Un million de citernes pour le Nordeste », qui cible les chefs de familles monoparentales en milieu rural, et s’appuie pour cela sur l’« articulation du semi-aride », collectif d’associations de petits producteurs, de coopératives de production, de représentants d’églises locales, et de syndicats de travailleurs ruraux.

« La politique sociale semble constituer l’explication la plus plausible de la réélection de Lula », estiment W. Hunter et T. Power, qui relèvent une « corrélation impressionnante entre l’extension géographique de la Bolsa entre 2002 et 2006 et l’alignement des voix en faveur de Lula ». Ils rappellent que les Etats du Nordeste et celui du Minas Gerais sont ceux qui reçoivent le plus de transferts liés au programme Bolsa Família. Selon eux, c’est grâce à cette politique qu’entre 2003 et 2005, la proportion de Brésiliens vivant sous le seuil de pauvreté est passée de 28 à 23%, soit une chute de 15% de la pauvreté réelle durant le premier mandat de Lula (Hunter & Power, 2007). Cependant, ces conclusions prêtent à quelques remarques. S’il est évident que les voix en faveur de Lula ont augmenté dans les régions les plus défavorisées de l’intérieur du Nordeste rural, cette progression relève de processus plus complexes qu’un simple clientélisme dans une version modernisée. D’abord, la coïncidence entre le vote Lula et les zones bénéficiaires du programme Bolsa Família ne signifie pas explication. Ensuite, sur le terrain, ce programme est mis en œuvre par les municipalités dont les dirigeants, en majorité, n’appartiennent pas au PT. Ces derniers disposent de marges de manœuvre très larges pour gérer ce programme, voire pour en détourner certains fonds ou les distribuer de façon sélective, en fonction de leurs intérêts électoraux. De façon générale, les explications de la conquête du Nordeste par Lula puis par Dilma Roussef sont à chercher dans différentes directions : changements dans la structure des inégalités sociales dans les espaces ruraux du Nordeste ; capacité des candidats du PT à l’élection présidentielle à répondre aux attentes et à l’imaginaire politique de cet électorat ; impact de la stratégie d’alliance électorale du PT et de son rapprochement avec des partis de droite comme le Parti libéral ; impact de la stratégie de communication et d’image de Lula puis de Dilma Roussef… Enfin, remarquons l’absence d’alignement, depuis 2002 entre le vote Lula ou Roussef pour la présidentielle et le vote PT pour aux législatives, pour l’ensemble des Etats du Nordeste.