La lutte contre la pauvreté, un enjeu international

Par Isabelle HILLENKAMP et Jean-Michel SERVET
Comment citer cet article
Isabelle HILLENKAMP et Jean-Michel SERVET, "La lutte contre la pauvreté, un enjeu international", CERISCOPE Pauvreté, 2012, [en ligne], consulté le 07/12/2019, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/pauvrete/content/part1/la-lutte-contre-la-pauvrete-un-enjeu-international

Le retournement néolibéral, qui s’amorce avec l’arrivée au pouvoir de Margaret Thatcher au Royaume-Uni et de Ronald Reagan aux États-Unis, déplace l’ensemble de ces critiques. Les années 1980 sont par ailleurs marquées par les crises des dettes publiques extérieures de la plupart des pays en développement, lesquelles reconfigurent profondément leurs rapports avec les Etats industrialisés. Les institutions de Bretton Woods, à l’instigation des créanciers publics regroupés dans le Club de Paris, conçoivent alors des plans d’ajustement structurel et de stabilisation macro-économique visant à dégager des ressources pour le remboursement de la dette. De la sorte, ces institutions retrouvent, sinon une légitimité, du moins un rôle de premier plan. La justification de l’aide évolue aussi considérablement. Les Keynésiens et néokeynésiens voyaient dans l’intervention publique soutenue par l’aide extérieure un investissement initial à effet multiplicateur. Désormais, le secteur privé est présenté comme l’acteur le plus efficace du développement, l’aide devant favoriser les transformations institutionnelles nécessaires à l'adoption par les pays récipiendaires des sacro saintes règles de l’économie de marché. Cette aide devient aux yeux de nombreux observateurs un nouveau vecteur d’ingérence dans les pays dits désormais du Sud, auxquels elle permet d’imposer les réformes macro-économiques et institutionnelles nécessaires au projet néolibéral.

Les années 1990 s’ouvrent sur la critique des dégâts sociaux causés par ces politiques et par l’affirmation de l’urgence d’un ajustement structurel « à visage humain » (UNICEF, 1987) et de la prise en compte du problème de la pauvreté (Banque mondiale, 1990). Cet intérêt pour le « social » en général et pour la pauvreté en particulier, notamment celle que la Banque mondiale qualifie d’« extrême » des populations vivant avec moins de l’équivalent en parité de pouvoir d’achat d’un dollar par jour, marque une inflexion par rapport au paradigme des années 1980. Mais l’affirmation du nouveau dogme de la lutte contre la pauvreté ne remet aucunement en cause celui de l’économie de marché. La nouvelle aide internationale et les politiques nationales associées sont censées opérer en marge des marchés ou en comblant certaines de leurs failles. Le « ciblage » des populations pauvres et l’investissement dans leur « capital social » en constituent les nouveaux  maîtres mots. Ces objectifs sont confiés non seulement aux gouvernements centraux et locaux, mais aussi à des dispositifs privés opérant en partie avec des fonds publics comme la microfinance, soutenue par le CGAP (Consultative Group to Assist the Poor), composé d’une trentaine d’agences de développement publiques et privées. Parallèlement, le programme de libéralisation des marchés se poursuit, s’accélérant avec la création de l’OMC le 1er janvier 1995. Cette organisation internationale étend les négociations initiées par le GATT, notamment dans le domaine de l’agriculture avec le round de Doha, ouvert en 2001 et qui affirme l’importance de prendre en compte des besoins des pays en développement « y compris en matière de sécurité alimentaire et de développement rural ». Récupérant le slogan Trade not aid des pays en développement, l’OMC affirme que la libéralisation leur est bénéfique, y compris aux plus pauvres d’entre eux. La lutte contre la pauvreté devient ainsi la face supposée morale du nouveau néolibéralisme mondial. Elle permet de désigner un ennemi à combattre – la pauvreté – tout en le naturalisant et en évitant ainsi tout débat politique sur ses causes. Elle fournit de plus aux organisations multilatérales une nouvelle mission et une nouvelle raison d’être, souvent fort éloignée de leur mandat initial.

Cette période se caractérise également par la multiplication des acteurs « partenaires » des programmes de lutte contre la pauvreté : les organisations internationales ; les acteurs publics, du niveau national au niveau local, dans la mesure où ils se plient aux règles de la bonne gouvernance censée assurer l’efficacité de l’aide ; les pauvres eux-mêmes, qui doivent participer à l’élaboration ou, bien plus souvent, à la mise en œuvre des programmes qui leur sont destinés ; les ONG, censées représenter la société civile ; le secteur privé, à la fois au travers de partenariats public-privé au niveau local, notamment dans le secteur de l’eau, et de grandes fondations à vocation philanthropique. En 1999, la Banque mondiale et le FMI systématisent ce nouveau paradigme au travers des Documents stratégiques de réduction de la pauvreté, que tout pays doit élaborer pour accéder aux ressources issues notamment de l’allégement de la dette publique extérieure. Ils s’intègrent l’année suivante dans les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD), adoptés lors du sommet des Nations unies de septembre 2000 et présentés comme le nouveau point de convergence des efforts de l’ensemble de la coopération bi- et multilatérale au développement.

Les OMD apportent deux nouveautés qui doivent être soulignées. D’une part, l’affirmation du caractère multidimensionnel et non plus seulement  monétaire de la pauvreté au travers de huit objectifs portant notamment sur la santé, l’éducation, l’égalité de genre et l’environnement. La cible première reste toutefois de « réduire de moitié, entre 1990 et 2015, la proportion de la population dont le revenu est inférieur à un dollar par jour ». D’autre part, la reconnaissance du caractère universel de la pauvreté, qui touche également des fractions de la population des pays dits riches, faisant potentiellement de la pauvreté un enjeu bien plus complexe que celui d’une simple opposition Nord-Sud.

Cependant, la réaffirmation de ces objectifs « anti-pauvreté » intervient après une décennie de baisse de la part du PIB des pays de l’OCDE consacrée à l’aide publique au développement. À la conférence sur le financement du développement de Monterrey en 2002, les pays donataires ont promis un nouvel accroissement de l’aide, sous réserve que des stratégies différenciées soient adoptées pour les pays émergents et moins avancés, en fonction de leur capacité à recevoir des investissements. En 2010, l’apport net d’aide publique au développement comptabilisée par le Comité d’aide au développement de l’OCDE a atteint un niveau record de 128,7 milliards de dollars. Cet apport, qui inclut les allégements de la dette et l’aide humanitaire, notamment celle consentie par les États-Unis à Haïti après le séisme du 12 janvier 2010, ne représente pourtant que 0,32 % du revenu national brut cumulé des pays donataires.Parallèlement, une évaluation détaillée de l’impact et des effets des ressources employées reste dans l’ombre des projecteurs braqués sur les bonnes nouvelles et les success stories de la lutte contre la pauvreté. En 2010, la Banque africaine de développement reconnaissait que la progression mondiale en matière de réduction de la pauvreté est principalement imputable à la croissance économique en Chine et en Inde, alors que « le nombre d’Africains vivant en deçà du seuil de pauvreté est susceptible d’augmenter d’ici la date d’échéance des OMD », soit 2015. En dépit de controverses sur les mesures de la pauvreté, les experts s’accordent à affirmer que l'incidence de celle ci est en baisse en Afrique, mais qu’en raison de la croissance démographique, le nombre absolu d’Africains vivant avec moins d’un dollar par jour est en hausse. Selon deux experts de la Banque mondiale, Shaohua Chen et Martin Ravallion, ce nombre aurait presque doublé entre 1981 et 2005 pour la partie du continent située au sud du Sahara. La Banque en conclut à la nécessité d’un renfort des ressources et de mesures de coopération internationale.