Le printemps arabe a bousculé l’Union européenne (UE), malmenant ses fondements et mettant ses limites en évidence. Le débarquement de quelque 20 000 Tunisiens et 8 000 Libyens sur les côtes italiennes depuis janvier 2011 a ravivé les peurs et les tensions dans une Europe en crise de croissance et d’identité. L’Italie, s’estimant submergée par une immigration clandestine massive, a proclamé l’état d’urgence humanitaire le 12 février 2011. Elle s’est tournée vers l’Union et ses partenaires européens, sollicitant leur solidarité et demandant un partage effectif du « fardeau » de l’accueil des migrants, ce que les Etats méridionaux (au premier chef Malte et la Grèce) appellent de leurs vœux depuis des années. En vain. Les partenaires de l’Italie estiment en effet l’afflux de migrants trop modeste pour que l’octroi d’une aide puisse être envisagé. Et de rappeler au passage que l’Allemagne avait su gérer seule les centaines de milliers de migrants de l’ex Yougoslavie qui ont rejoint son territoire durant les années 1990.

Dans ce contexte, le président du Conseil Silvio Berlusconi a adopté le 5 avril 2011 un décret, pris sur la base de l’article 20 du décret législatif n° 29 du 25 juillet 1998 : des titres de séjour ont vocation à être délivrés « pour d’évidentes raisons humanitaires » aux migrants nord-africains (essentiellement tunisiens) arrivés sur le territoire italien entre le 1^er janvier et le 5 avril 2011, qui permettront à leurs détenteurs de circuler librement dans l’espace Schengen. Dans la mesure où la grande majorité des migrants concernés se dirige alors vers la France, celle-ci annonce le 8 avril 2011 par la voix de son ministre de l’Intérieur, Claude Guéant, la réintroduction de contrôles à ses frontières avec l’Italie. Lors du Conseil Justice et affaires intérieures du 11 avril 2011, le ministre de l’Intérieur italien, Roberto Maroni, a vertement critiqué l’attitude de ses partenaires, qui lui ont opposé l’incapacité de son pays à contrôler ses frontières extérieures et ont qualifié son comportement de chantage.

Pour calmer les tensions entre la France et l’Italie, un sommet s’est tenu à Milan le 26 avril 2011entre Nicolas Sarkozy et Silvio Berlusconi, qui sont parvenus à un accord et ont adressé une lettre commune au président de la Commission européenne. Paris et Rome demandent une amélioration de la collaboration des Etats européen, un renforcement des mécanismes de solidarité financière avec les Etats accueillant des migrants, un affermissement de l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, Frontex. Mais surtout José Manuel Barroso est invité à « examiner la possibilité de rétablir temporairement le contrôle aux frontières intérieures » des Etats-membres, « en cas de difficultés exceptionnelles dans la gestion des frontières extérieures communes ». L’idée d’une remise en cause des accords de Schengen se développe, le Danemark en profitant pour annoncer, le 11 mai 2011, son intention de rétablir les contrôles à ses frontières intérieures.

Le contexte politique dans lequel se produit la remise en cause des accords de Schengen en général, et de la libre circulation des personnes en particulier ne doit pas être négligé. Le Danemark est à quelques mois de ses prochaines élections législatives (prévues en novembre 2011). Dans le royaume, le gouvernement de centre droit, minoritaire au Folketing, est lié au Parti du peuple danois (DF), formation d’extrême droite et troisième force politique du pays, qui a accepté de soutenir la réforme des retraites en échange d’une restriction de la politique migratoire. L’Italie a organisé les 14 et 15 mai 2011 des élections municipales dans 1345 communes (dont Turin, Milan, Bologne et Naples), véritables tests pour le gouvernement de Silvio Berlusconi à deux ans des législatives de 2013. Enfin, la France est déjà occupée par l’élection présidentielle du printemps 2012. La question de l’instrumentalisation de la question migratoire est indéniable doit être relevée.

La France modifie ses positions dès lors qu’elle s’adresse non plus à son opinion publique mais à ses partenaires européens. En effet, à l’issue du Conseil des ministres de Bruxelles du 12 mai 2011, son ministre de l’Intérieur a affirmé que les appels à la révision de l’espace Schengen émis par Paris et Rome ont été mal interprétés, insistant sur la volonté de la France de « défendre Schengen » et allant jusqu’à qualifier d’anormale la tentation de certains Etats membres (le Danemark) de vouloir gérer un espace commun par des décisions individuelles. Au-delà du bal des positions des Etats sur les accords de Schengen c’est l’idée même d’une remise en cause de ces accords qui mérite d’être décryptée. Lors de la conférence de presse du 26 avril 2011 qui clôt le 29e sommet franco-italien, Nicolas Sarkozy s’est enflammé : « Nous voulons que Schengen vive, et pour que Schengen vive, Schengen doit être réformé ». Réformé pourquoi ? Réformé comment ? Répondre à ces interrogations permet de traiter des tensions que suscitent les accords de Schengen qui témoignent d’une déliquescence de l’esprit de Schengen et exigent une clarification de la gouvernance de l’espace Schengen.

Des tensions révélatrices d’une déliquescence de l’esprit de Schengen

Pourquoi les accords de Schengen sont-ils malmenés ? Parce qu’ils prévoient le renforcement de la coopération douanière, judiciaire et policière, afin de lutter contre les trafics d’armes, de stupéfiants, et de personnes ? Non. Ils sont mis en cause parce qu’ils posent le principe de la suppression des contrôles aux frontières intérieures, en vue de la pleine réalisation de la libre circulation des personnes dans l’espace Schengen. Il s’agit là d’un objectif assigné dès 1957 à la construction européenne. Pour garantir la sécurité au sein de cet espace de libre circulation, des mesures compensatoires ont été définies qui énoncent des règles communes de contrôle des personnes aux frontières extérieures. Reste que le dispositif repose sur la confiance mutuelle des Etats partenaires dans leur capacité respective à mettre pleinement en œuvre les mesures permettant la levée des contrôles aux frontières intérieures. Or, tant le principe de la libre circulation des personnes que celui de la confiance mutuelle entre Etats membres se révèlent bien fragiles à la lumière de la crise actuelle.