La géopolitique de l’Arctique : sous le signe de la coopération

Par Frédéric Lasserre
Comment citer cet article
Frédéric Lasserre, "La géopolitique de l’Arctique : sous le signe de la coopération", CERISCOPE Environnement, 2014, [en ligne], consulté le 21/08/2019, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/environnement/content/part5/la-geopolitique-de-l-arctique-sous-le-signe-de-la-cooperation


La fonte rapide de la banquise dans l’Arctique en été laisse entrevoir la possibilité de sa disparition estivale d’ici quinze à soixante ans, et de l’ouverture de passages maritimes relativement libres de glace sur des périodes de plusieurs mois. Les glaces fondent de plus en plus tôt, se reforment de plus en plus tard, prolongeant la saison relativement navigable pour tous les navires de deux mois et demi à désormais trois à cinq mois. Cette fonte ranime ainsi l’intérêt pour les mythiques passages du Nord-Est (au nord de la Sibérie) et du Nord-Ouest (à travers l’archipel arctique canadien), routes maritimes entre l’Europe et l’Asie plus courtes de plus de 7 000 km que par les canaux de Panama ou Suez. Ces perspectives de mers arctiques libres de glace sur de plus longues périodes relancent aussi les projets d’exploration minière et d’hydrocarbures, tant du côté russe que du côté canadien, avec des perspectives intéressantes en matière de pétrole, de gaz, d’or, de diamants et de nickel.

Les médias rapportent régulièrement les jeux de pouvoir qui se dessinent dans l’Arctique actuellement. Certains parlent même d’une « bataille pour l’Arctique », d’une nouvelle « guerre froide » pour les ressources de la région, voire d’une possible guerre entre pays riverains de l’océan Arctique pour le partage de ses richesses. De tels scénarios catastrophes, pour être vendeurs sur un marché de l’information où annoncer la paix n’attire guère l’attention, sont peu crédibles compte tenu des enjeux dans cette région, importants mais pas stratégiques, et certainement pas insolubles grâce à des négociations.

Deux grands types de disputes, bien différentes, opposent actuellement les pays de l’Arctique. Se pose tout d’abord la question du statut des routes maritimes potentielles des passages du Nord-Ouest et du Nord-Est, alors que des scénarios prévoient un accroissement de la navigation dans ces zones : s’agit-il de détroits internationaux, ou ces passages sont-ils sous la souveraineté complète du Canada et de la Russie ? Ensuite, se pose la question de l’extension de la souveraineté économique (droits souverains) sur les plateaux continentaux, au-delà de la ligne des 200 miles nautiques ou marins (mn), question qui renvoie à celle de l’abondance relative des ressources naturelles dans la région. Ces deux disputes diffèrent tant par les enjeux qu’en raison de jeux d’alliances inconstants. Quels sont les enjeux économiques liés aux routes et aux ressources arctiques ? Comment se précisent les revendications sur les plateaux continentaux ? Quelle construction institutionnelle ou diplomatique encadre la réorganisation des relations régionales ?

Les routes maritimes arctiques : de futurs axes majeurs ?

La fonte de la banquise a redonné corps à l’idée de transiter par les routes arctiques entre Atlantique Nord et Pacifique Nord (voir la carte ci-dessous). Dès le XVIe siècle, les explorateurs européens ont tenté de découvrir le mythique passage du Nord-Ouest, sans succès. En 1969, l’expérience du pétrolier Manhattan, commanditée pour tester la viabilité commerciale du transport du pétrole de l’Alaska par voie maritime avait suscité une vive réaction de l’opinion publique canadienne, et s’était conclue sur le constat de la non-rentabilité de tels projets. Depuis lors, l’impact des changements climatiques s’est fait sentir. Au rythme actuel, la banquise estivale décroît de 12 % par décennie environ (voir les données 2013 du National Snow & Ice Data Center). Si les scénarios évoquant la possibilité de passages arctiques ouverts toute l’année n’ont aucun fondement (Lasserre 2010a) – l’hiver arctique reviendra chaque année et la banquise annuelle se reformera – le déclin de la banquise estivale a accru les possibilités de transit et de navigation dans la région.

En tout état de cause, de tels scénarios posent la question de la souveraineté sur les passages : pour le Canada comme pour la Russie, les détroits que traversent le passage du Nord-Ouest comme du Nord-Est constituent des eaux intérieures, sur lesquelles Ottawa comme Moscou ont pleine souveraineté, tandis que pour les Etats-Unis notamment, ils constituent des détroits internationaux et sont donc ouverts au transit (Bartenstein 2010 ; Lasserre 2004, 2010b). Cependant, Washington n’a pas choisi de faire activement pression sur la Russie ou le Canada, probablement par souci d’éviter de reconnaître une situation susceptible de constituer un précédent pour d’autres détroits, nettement plus stratégiques ceux-là (Lalonde et Lasserre 2013).

L’enjeu semble d’autant moins important que si le trafic de destination (les navires qui vont dans l’Arctique pour livrer ou charger) augmente progressivement, le trafic de transit demeure très faible : on ne relevait que deux transits commerciaux à travers le passage du Nord-Ouest en 2013 et Moscou déclarait officiellement soixante-et-onze transits à travers le passage du Nord-Est (mais ce chiffre incluait une quarantaine de cargos ayant chargé du minerai de fer, du gaz ou du pétrole à Kirkenes, Mourmansk ou Vitino, ce qui constitue donc du trafic de destination). Du fait des contraintes majeures qui demeurent – risques pour la navigation, coûts élevés des navires à coque renforcée, impossibilité de développer une desserte fondée sur le juste-à-temps (voir Lasserre et Pelletier 2011 ; Lasserre 2014) – les compagnies maritimes semblent peu intéressées par le transit, mais davantage par le trafic de destination (Lasserre et Pelletier 2011) : sur cent-vingt-cinq entreprises interrogées en 2010 (quatre-vingt-dix-huit réponses), seules dix-sept manifestaient un intérêt pour l’Arctique, et encore était-ce pour des activités de destination pour quatorze d’entre elles (voir le tableau ci-contre). Un sondage similaire mené en 2013 auprès des compagnies maritimes chinoises a souligné le même désintérêt : sur vingt-cinq entreprises sondées, seules deux affichent un certain intérêt, dont une pour le trafic de destination (Huang et Lasserre 2013). Ce n’est donc pas à brève échéance que les passages arctiques pourront concurrencer les routes classiques par Panama ou Suez.

Des gisements majeurs de ressources naturelles ?

Les médias mettent beaucoup l’accent sur l’eldorado que constituerait l’Arctique en matière de ressources, et nombre de pays comme le Japon ou la Chine ne cessent de justifier leur intérêt pour la région et de revendiquer une place d’observateur au sein du Conseil de l’Arctique. Le US Geological Survey estimait en 2008 que 10 % des réserves de pétrole et 29 % des réserves de gaz qui restent à découvrir se trouvaient dans l’Arctique, soit environ 90 milliards de barils de pétrole, 47 261 milliards de mètres cubes de gaz naturel et 44 milliards de barils de condensats de gaz (U.S. Geological Survey 2008). Ces réserves estimées demeurent à prouver et leur présence ne préjuge pas de la rentabilité de leur exploitation. Toutefois, bien que non négligeables – elles représentent environ sept ans de consommation mondiale de gaz, et trois ans pour le pétrole – elles ne sont pas non plus immense et ne sauraient se substituer aux gisements du Moyen-Orient. Les estimations des réserves exploitables dans la région ont fait l’objet d’un enthousiasme excessif : plusieurs compagnies d’exploration font valoir que les gisements découverts à ce jour sont difficiles à exploiter et contiennent beaucoup de gaz et moins de pétrole que prévu. De plus, près de 95 % de ces ressources se trouveraient en deçà des 200 mn, donc dans les zones économiques exclusives (ZEE) que personne ne conteste, ce qui limite la portée des litiges sur les plateaux continentaux étendus. Il est néanmoins certain que d’importants gisements d’hydrocarbures restent à inventorier au nord-ouest de l’archipel canadien, à l’est du Groenland et dans les mers arctiques sibériennes.

Les gisements miniers paraissent prometteurs mais tout aussi difficiles à exploiter. Ainsi, sur l’île de Baffin au Canada, la mine de fer de Mary River devrait entamer en 2014 (après plusieurs années de retard) l’exploitation d’un très important gisement de fer, connu depuis 1960. Cependant, BaffinLand et son actionnaire ArcelorMittal ont opté pour une exploitation plus modeste : alors qu’ils prévoyaient initialement une desserte maritime toute l’année malgré la banquise, au moyen de navires fort coûteux et via un port desservi par une voie ferrée, ils se sont finalement décidés pour une desserte estivale d’un port plus petit et desservi par route.

Plusieurs entreprises minières chinoises commencent aussi à s’intéresser aux ressources arctiques, à High Lake, Izok Lake (MMG Ltd), Kangiqsujuaq (Jilin Jien) et au lac Otelnuk (Wisco) notamment ; certaines ont déjà signé un accord avec la Russie pour l’exploration pétrolière en mer de Laptev (novembre 2012), alimentant des scénarios de menace à terme dont on ne comprend pas très bien le fondement, car la Chine entend bien accéder à ces ressources selon les mécanismes du marché (Alexeeva et Lasserre 2012 ; Huang et Lasserre 2013, 2014). Mais toutes ces ressources demeurent coûteuses à exploiter. Le gisement de gaz russe de Shtokman, découvert en 1989 en mer de Barents, connaît de multiples reports dans sa mise en exploitation. Shell a annoncé la suspension de ses campagnes d’exploration pétrolière arctique en 2012 en raison des conditions opérationnelles très difficiles, en particulier en Alaska, malgré les changements climatiques.

C’est un point majeur : malgré les changements climatiques, l’exploitation des ressources demeure très coûteuse et difficile. Certes, la banquise fond et rend la navigation plus aisée, mais elle est aussi plus mobile et exerce parfois plus de pression sur les plates-formes. Sur terre, la fonte du pergélisol et le raccourcissement de la durée des routes de glace rendent la logistique plus compliquée qu’autrefois. Les multiples reports de la mise en exploitation, les changements de plans sont la preuve de la difficulté d’établir la rentabilité de gisements dans la région, et de la très forte dépendance de ces entreprises envers les cours mondiaux des ressources. En effet, bien davantage que les changements climatiques, ce sont les cours élevés des matières premières qui encouragent celles-ci à se lancer dans des projets arctiques ; les fluctuations de ces cours sont autant de barrières parfois rédhibitoires.

Des espaces maritimes disputés : coopération ou dérive vers un conflit ?

Ce discours largement relayé sur l’abondance supposée des ressources naturelles arctiques a conforté l’idée selon laquelle la définition des espaces de souveraineté maritimes se résumerait à une course pour l’appropriation des espaces maritimes arctiques.

Lorsqu’en août 2007, un sous-marin russe a planté un drapeau au fond de l’océan Arctique, au pôle Nord, il s’agissait d’appuyer la revendication de Moscou sur son espace économique dans la région. Pourtant, le geste n’a aucune portée légale, car la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (1982) a déjà établi les procédures pour affirmer sa souveraineté économique sur les plateaux continentaux.

En effet, la Convention attribue à chaque pays une ZEE de 200 mn (360 km) à partir de ses côtes. Dans cette zone, un navire étranger peut circuler librement, mais l’Etat conserve sa souveraineté sur toute activité économique dans la mer (pêche) comme sur les fonds marins (extraction minière). De fait, une bonne partie de l’océan Arctique est déjà passé sous le contrôle économique exclusif des pays riverains, car personne ne conteste le principe des ZEE.

Au-delà de la limite des 200 mn, l’Etat côtier peut revendiquer une souveraineté économique sur les ressources du sous-sol marin (et non de la colonne d’eau) jusqu’à 350 mn (620 km), à condition que cet espace soit constitué par le prolongement physique de la plateforme continentale en mer. Autrement dit, il existe un critère géologique pour qu’un Etat puisse se prévaloir de ce droit. Et c’est justement ce à quoi s’affairent les Etats côtiers : ils multiplient les missions océanographiques dans le bassin arctique pour pouvoir prouver, auprès de la Commission des limites du plateau continental (CLPC), que la géologie des fonds marins justifie leurs revendications au-delà des 200 mn. Le feu vert de la Commission ne signifie pas que l’ONU avalise les revendications, mais qu’elles sont légitimes d’un point de vue géologique. Il reste ensuite à négocier avec les pays voisins les frontières communes.

En 2001, la Russie a déposé un premier dossier. En 2002, la Commission lui a demandé de revoir sa copie car les éléments invoqués ne justifiaient pas sa revendication, en particulier au sujet de la dorsale de Lomonosov, chaîne de montagne sous-marine que les Russes estiment être un prolongement du plateau continental russe. Les Danois estiment au contraire que ladite dorsale fait géologiquement partie du Groenland, et le Canada estime qu’elle prolonge l’archipel arctique canadien... Le Danemark et le Canada, qui ont déjà défini leur frontière maritime économique commune entre Groenland et archipel arctique canadien en 1973, ont décidé de s’associer pour mener des missions océanographiques conjointes en 2007 et 2008. Et les Etats-Unis se trouvent dépourvus, car, n’ayant pas ratifié la Convention du droit de la mer, ils ne peuvent s’en prévaloir pour déposer une demande auprès de la CLPC. D’où les pressions, tant des démocrates que des républicains, pour que le Congrès ratifie le traité. La Norvège a déposé sa demande officielle le 27 novembre 2006, acceptée le 27 novembre 2009 ; le Danemark a déposé des demandes partielles au nord des îles Féroé en 2009, au sud du Groenland en 2011 et à l’est en 2013. Le Canada a déposé une demande, demeurée secrète, en 2013, et le Danemark a complété ses demandes en décembre 2014.

Pourquoi un tel empressement ? La réponse ne doit pas tant être cherchée du côté des changements climatiques ou de la quête des ressources que du côté du droit international. Ce qui prend les allures d’une ruée sauvage vers les espaces maritimes procède en fait principalement d’une contrainte légale : une fois la Convention ratifiée, les États disposent de dix ans pour déposer leur revendication sur des plateaux continentaux étendus. Le Canada a ratifié ce traité en 2003 et avait donc jusqu’en 2013 pour monter son dossier, ce qu’il a fait juste avant l’échéance. Le Danemark avait ratifié en 2004, il avait donc jusqu'à la fin de 2014 pour faire connaître ses revendications, échéance honorée également. Ces délais sont imprescriptibles et l’ordre dans lequel les revendications sont déposées n’a pas d’impact : les premiers à revendiquer ne sont pas les premiers en droit. Or, pour faire valoir ses revendications, il faut documenter son dossier, d’où l’empressement à monter de nombreuses missions géologiques pour appuyer les points de vue. Si course il y a, c’est avant tout une course contre la montre.

Par ailleurs, cette idée d’une course à l’appropriation des espaces maritimes arctiques ne tient pas non plus au regard du niveau élevé de coopération entre Etats, précisément pour définir leurs frontières communes et pour collecter les données océanographiques permettant d’établir l’étendue des plateaux continentaux.

Tout d’abord, à Ilulissat (Groenland) en 2008, les cinq Etats riverains de l’Arctique ont réaffirmé la primauté du droit international incarné dans la Convention des Nations unies sur le droit de la mer de 1982 comme mécanisme fondamental de règlement d’éventuels litiges. De fait, suite à l’acceptation par la CLPC de la revendication danoise sur le plateau continental au nord des îles Féroé, le chevauchement des prétentions est patent : il déclenche la procédure de négociation qui avait été négociée entre l’Islande, la Norvège et le Danemark dès 2006.

On observe d’ailleurs que les États arctiques sont parvenus à s’entendre sur la délimitation de très nombreuses frontières maritimes communes (voir la carte ci-dessous). Le cas le plus spectaculaire demeure celui de la mer de Barents, où un litige ancien opposait Russie et Norvège. Bon nombre d’observateurs prédisaient la pérennité du litige, or il a été réglé dès le printemps 2010. En mer de Lincoln, au nord-ouest du Groenland, le litige entre Canada et Danemark a été l’objet d’un accord provisoire en 2012. A l’heure actuelle, en attendant la publication des revendications finales sur les plateaux continentaux, le principal litige qui demeure concerne les Etats-Unis et le Canada à propos de la mer de Beaufort, mais il ne suscite aucune animosité entre les deux Etats.

Enfin, cette volonté de coopération se traduit par l’organisation conjointe de plusieurs campagnes de collecte de données océanographiques et géomorphologiques destinées à étayer les revendications sur les plateaux continentaux étendus : Accord formel de coopération Canada-Danemark en 2005 ; Danemark-Canada (LORITA) en 2006 ; Danemark-Russie (LOMROG I) en 2007 et 2009 ; Canada-Etats-Unis en 2008 et 2009 ; Danemark-Canada-Suède (LOMROG II) en 2009 ; Danemark-Suède (LOMROG III) en 2013.

Pourquoi les Etats souhaitent-ils coopérer ? Ces campagnes conjointes permettent de mutualiser les moyens et donc de réduire les coûts car ce type d’opération se chiffre en millions de dollars. Elles permettent aussi de limiter les contestations futures puisque ce sont les mêmes données, collectées ensemble, qui serviront de base aux revendications des Etats arctiques : il sera délicat d’avancer l’argument de leur invalidité. Enfin, elles constituent des mesures de confiance.

La quête des ressources jouerait-elle un rôle dans ces démarches de revendications ? Il serait tentant et logique de le croire, avec les réserves formulées plus haut. Quelques éléments laissent cependant penser que l’aiguillon des ressources n’est pas si acéré qu’il y paraît. En mer de Beaufort, cela fait plusieurs années que les compagnies pétrolières ont avisé le Canada et les Etats-Unis qu’elles ne souhaitaient pas entamer de recherches dans la zone disputée, sans pour autant que n’accélèrent les négociations, malgré l’exemple du traité russo-norvégien de 2010. Et dans ce cas-ci précisément, la résolution du litige n’a pas été suivie de velléités de prospection dans la zone autrefois disputée (Moe 2013), aucune ruée vers les ressources n’a été constatée.

De fait, il est tout à fait inexact de parler de course à l’appropriation de l’Arctique et de nouvelle guerre froide à propos de la région, d’autant que la rhétorique militaire, souvent destinée à l’électorat national, ne se traduit pas vraiment par un accroissement des capacités offensives des Etats arctiques (Lasserre et al. 2012).

Quelle construction institutionnelle ? Le rôle du Conseil de l’Arctique

Bien que les ressources naturelles de l’Arctique soient sans doute plus coûteuses à exploiter et moins abondantes et que les routes maritimes arctiques présentent également un intérêt stratégique moindre que ne le laissent penser les médias, on assiste à la multiplication des déclarations d’intérêt à l’endroit de la région de la part d’Etats non arctiques, européens (France, Allemagne, Royaume-Uni, plus récemment Italie ou Pologne notamment) ou asiatiques (Chine, Japon, Corée du Sud, Inde), voire d’acteurs politiques régionaux comme l’Union européenne : ces Etats souhaitent participer à l’unique instance de gouvernance de la région, le Conseil de l’Arctique, fondé en 1996. Celui-ci regroupe huit Etats arctiques (Canada, Danemark, Etats-Unis, Finlande, Islande, Norvège, Russie, Suède), sept organisations représentant les peuples autochtones, douze Etats dits observateurs qui peuvent assister aux débats mais n’ont pas de droit de vote, et vingt organisations gouvernementales ou non gouvernementales, également observatrices. En mai 2013, la Chine, l’Inde, la Corée du Sud et la Pologne notamment ont été admis comme observateurs, mais l’Union européenne est demeurée le seul candidat dont l’admission a été refusée. Bruxelles paie ici deux éléments de sa politique. Tout d’abord, la volonté, affichée à partir de 2008, d’intervenir activement sur la scène arctique en soulignant le caractère international des passages arctiques (froissant donc la Russie et le Canada) et en prônant la signature d’un nouveau traité international spécifique à l’Arctique, qui y gèlerait toute revendication maritime (sapant donc directement les prétentions des cinq riverains de l’océan). Ensuite, l’embargo sur les produits du phoque, décrété en 2010, qui a totalement détruit le marché des fourrures dont dépend une part importante de l’économie des autochtones, des Inuits en particulier, qui comprennent d’autant moins cette mesure que le phoque n’est pas une espèce menacée. Les représentants inuits n’ont eu de cesse, dès lors, de plaider contre l’admission de l’UE. Si le Conseil et la Commission ont depuis abandonné le projet de traité arctique, le mal est fait : la candidature de l’UE ne sera pas acceptée avant 2015 au mieux.

C’est sous l’égide du Conseil de l’Arctique que se renforce la coopération régionale, sapant un peu plus encore l’idée d’une montée des tensions régionales. Outre la déclaration d’Ilulissat du 28 mai 2008, le Conseil a fortement appuyé les négociations auprès de l’Organisation maritime internationale, en vue de la définition d’un Code polaire pour la navigation. Sous son égide également ont été signés deux traités, l’un sur la coordination des responsabilités en matière de recherche et de sauvetage (2011), et l’autre sur les mesures de lutte antipollution en cas de marée noire (2013). Cependant, ces succès diplomatiques ne doivent pas cacher le fait que le Conseil n’est qu’une instance de discussion, et non de décision, confusion qui explique peut-être l’engouement de nombre d’Etats arctiques pour l’organisation : il n’est en aucun cas l’équivalent d’un Conseil de sécurité de l’Arctique, car les aspects militaires n’y sont jamais (officiellement) abordés, et les décisions contraignantes sont a priori évitées, sauf en cas de consensus.

Conclusion

Loin d’entraîner nécessairement une radicalisation des positions nationales, surtout lorsque l’on analyse froidement les enjeux, les querelles de souveraineté peuvent parfaitement motiver la coopération des pays riverains de l’Arctique. Les détroits ne semblent pas susciter la passion que les médias imaginaient (Lasserre 2009). Quant aux plateaux continentaux, on a vu que le cadre juridique est strict et que les Etats se sont engagés à le respecter. Quoi qu’il en soit, les enjeux demeurent minces puisque l’essentiel des gisements à découvrir se trouve dans les ZEE. De plus, les enjeux majeurs qui se dessineront dans l’Arctique ne relèvent pas de l’affirmation de la souveraineté individuelle des Etats, mais de la coopération : comment encadrer la navigation qui pourrait se développer à travers l’océan Arctique ? Comment gérer les impacts majeurs des changements climatiques sur les écosystèmes et les sociétés locales au XXIe siècle ? Dans un tel contexte, savoir à qui appartient le passage du Nord-Ouest semble bien dérisoire…

Références

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