Instrument de marché et biodiversité

Par Marie HRABANSKI
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Marie HRABANSKI, "Instrument de marché et biodiversité", CERISCOPE Environnement, 2014, [en ligne], consulté le 17/07/2019, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/environnement/content/part4/instrument-de-marche-et-biodiversite

Plan de l'article:

La création du néologisme « biodiversité » en 1986 par Edward Wilson, qui résulte de la contraction entre « biologique » et « diversité », visait d’emblée à alarmer l’opinion sur une richesse en péril, une source de valeurs inestimables mais menacées. Dès lors, la biodiversité est à la fois pensée comme un problème « global » et un problème économique dans la mesure où il renvoie, pour les économistes de l’environnement, à une mauvaise gestion de la rente tirée des ressources naturelles. Au cours des années 1990, des initiatives distinctes vont tenter de répondre au problème de la biodiversité en mobilisant de nouveaux types d’instruments (parfois pas si nouveaux) tels que les « instruments économiques », les « incitations économiques », les « paiements pour services environnementaux », autant de termes qui désignent divers dispositifs rassemblés sous la bannière assez floue des instruments de marché. Ces initiatives sont portées par différents acteurs (Organisation de coopération et de développement économiques [OCDE], secrétariat de la Convention sur la diversité biologique, gouvernements, acteurs de la conservation…) et émergent dans des contextes variés (arènes scientifiques du Nord, arènes de la conservation tropicale, arènes du développement…). Ces dynamiques vont toutefois converger au milieu des années 2000, dans le cadre de l’Evaluation des écosystèmes pour le millénaire (Millennium ecosystem assessement, 2001-2005) et aboutir à la promotion des instruments de marché de la biodiversité au niveau international.

L’OCDE : des instruments incitatifs aux instruments de marché de la biodiversité

Les premiers travaux sur les instruments de marché de l’environnement concernent d’abord la lutte contre la pollution atmosphérique, notamment aux Etats-Unis, à la fin des années 1980 (Stavins, 1988). Ces débats alimentent ensuite, dès le début des années 1990, une partie des discussions de la Convention des Nations unies sur le changement climatique (CNUCC) pour déboucher, en 1997, sur la création d’un système de marché de permis d’émission dans le cadre du protocole de Kyoto destiné à réduire les émissions des gaz à effets de serre (voir la contribution de Stefan Aykut et Amy Dahan, « Les négociations climatiques : vingt ans d’aveuglement ? »). Dans la foulée de ces débats, l’OCDE publie les premiers rapports sur la problématique de la gestion des ressources naturelles, et procède notamment à la classification des différents types d’incitations économiques existantes dans le secteur de la biodiversité. En s’inspirant des travaux de Stavins, l’OCDE identifie d’un côté les instruments incitatifs négatifs (taxes environnementales) et positifs (incitations financières) et de l’autre, les instruments réglementaires fondés sur la prescription. Rapidement, les instruments incitatifs vont être assimilés aux instruments basés sur le marché. La dimension politique de cette dichotomie est patente puisque, comme l’expliquent Karsenty et Ezzine de Blas, la raison et l’enjeu essentiel de l’extension de la catégorie des instruments de marché à tous les instruments incitatifs résident, pour une partie des économistes, dans l’idée selon laquelle les marchés sont toujours plus efficients que la réglementation pour gérer l’environnement (Karsenty et Ezzine de Blas 2014). Cette classification permet en outre de justifier le fait que les taxes (environnementales) soient considérées comme des instruments de marché, malgré l’absence évidente de véritable marché. Au-delà de ses travaux sur les incitations économiques dans le secteur de la biodiversité, l’OCDE va aussi développer une analyse de la valeur économique et monétaire de la biodiversité.

Les incitations économiques de la Convention sur la diversité biologique

Parallèlement à ces travaux, d’autres initiatives internationales mettent l’accent sur les instruments économiques de la biodiversité sans pour autant s’inscrire directement dans la littérature sur les instruments de marché.

Signé en 1992, la Convention sur la diversité biologique (CDB) va épouser une lecture économique du problème de la diversité biologique, en estimant notamment que le développement d’un marché des ressources naturelles permettrait d’assurer la préservation des ressources biologiques. De nombreux économistes vont s’emparer du problème de la biodiversité et proposer des principes simples pour répondre à la surexploitation des ressources naturelles : démontrer la valeur des ressources en question, (r)établir des droits de propriété et développer le marché des ressources. Si le marché fonctionne bien, le vendeur et l’acheteur sont rémunérés à hauteur de leur contribution réelle : les marchandises vendues sont payées au juste prix et le vendeur est incité à conserver les ressources pour en tirer le meilleur parti possible. Ce raisonnement va notamment être appliqué à la question des ressources génétiques comme en témoigne la notion de « partage juste et équitable des avantages découlant de l’exploitation des ressources génétiques », mise en avant dans l’article premier de la Convention sur la diversité biologique. Pour qu’un marché des ressources génétiques puisse s’instaurer, il faut que celles-ci soient exploitées de façon à ce que leur valeur se manifeste sur un marché et soit apparente pour tous. Il faut ensuite que ces ressources soient l’objet de droits bien définis pour que la valeur qu’elles produisent puisse être appropriée. Les contrats de prospection génétique – ou bioprospection – sont dans cette perspective présentés comme des moyens privilégiés pour assurer la conservation des ressources génétiques (Boisvert 2005) et sont aujourd’hui qualifiés d’instruments de marché appliqués à la régulation des ressources génétiques.

Au-delà de la consécration de ces premiers instruments, la Convention sur la diversité biologique stipule également dans son article 11 que « Chaque Partie contractante adopte, dans la mesure du possible et selon qu’il conviendra, des mesures économiquement et socialement rationnelles incitant à conserver et à utiliser durablement les éléments constitutifs de la diversité biologique ».Cet article est à la base d’un ensemble de réflexions sur les instruments économiques qui débute lors de la troisième Conférence des parties (COP 3) de la CDB en 1996. A partir de cette période, bien qu’il ne soit pas encore explicitement question d’instrument de marché, la CDB oriente ses travaux sur cette catégorie d’outils en mettant l’accent tant sur les mesures incitatives positives que sur les incitations négatives, alimentant ainsi l’opposition entre les instruments de marché d’un côté et les instruments législatifs et règlementaires de type prescriptifs (« command and control ») de l’autre.

L’essor des paiements pour services environnementaux dans les arènes de la biodiversité tropicale

Au milieu des années 1990, une troisième dynamique va émerger au sein du monde de la conservation tropicale et se structurer autour d’un instrument de politique publique spécifique : les paiements pour services environnementaux (PSE). Le Costa Rica fait figure de pionnier pour avoir introduit, dès 1996, la notion de service environnemental dans le cadre de sa quatrième loi forestière et jeté les bases d’un Programme national de paiements pour services environnementaux (PPSE) (Le Coq et al. 2012). Dès lors, cet instrument va être présenté comme un instrument de marché de la biodiversité emblématique (Landell-Mills et Porras 2002 ; Pagiola et al. 2002 ; Wunder 2005). Tel que le présente Wunder dans sa définition canonique, l’instrument PSE est l’aboutissement d’un raisonnement économique ancien et simple selon lequel on rémunère les usagers du sol pour les services environnementaux qu’ils produisent et on fait payer les bénéficiaires de ces services environnementaux. Autrement dit, la société retire des bénéfices du fonctionnement d’écosystèmes préservés (par exemple le bénéfice de l’eau potable, les bénéfices liés à la séquestration du carbone par les forêts…) alors que sa préservation a un coût (restauration, entretien, pratiques agricoles respectueuses, etc.) qui n’est généralement pas assumé par les bénéficiaires des services (les buveurs d’eau potable, les populations qui profitent de cet air propre, etc.). Les PSE consistent dès lors à rémunérer celles et ceux qui, à travers leurs pratiques, participent à cette préservation.

Même si les principaux promoteurs des PSE s’accordent sur l’idée que ces derniers ne sont pas, dans les faits, des instruments de marché (ils ne créent pas de marché puisque les caractéristiques principales des marchés ne sont pas réunies : bénéfices réduits aux externalités, monopole des fournisseurs de services écosystémiques, et utilisateur unique), les PSE vont malgré tout y être assimilés, notamment afin de souligner leur plus grande efficacité face aux instruments de « command and control ». Comme l’expliquent Karsenty et Ezzine de Blas, la raison et l’enjeu essentiel de l’extension de la catégorie des instruments de marché à tous les instruments incitatifs résident, pour une partie des économistes, dans l’idée selon laquelle les marchés sont toujours plus efficients que la réglementation pour gérer l’environnement (Karsenty et Ezzine de Blas 2014). Dès lors, l’instrument PSE, qui jusque-là avait été principalement mobilisé dans le secteur forestier, est promu dans les arènes scientifiques et politiques internationales et présenté comme un dispositif capable de répondre aux enjeux de biodiversité et de développement.

L’Evaluation des écosystèmes pour le millénaire : promotion des services écosystémiques et légitimation des instruments de marché de la biodiversité

Parallèlement à la dynamique émergente autour des paiements pour services environnementaux se développe la thématique des services écosystémiques. Si les notions de « service environnemental » et « service écosystémique » sont aujourd’hui souvent utilisées de façon interchangeable, le premier met toutefois l’accent sur les mécanismes par lesquels des humains fournissent des services d’ordre environnemental à d’autres humains (les pratiques agricoles d’un agriculteur assurent la bonne qualité de l’eau) tandis que les services écosystémiques désignent les services fournis par des écosystèmes aux êtres humains (par exemple, la séquestration du carbone par les forêts assure la qualité de l’air). En outre, alors que les PSE ont été essentiellement portés par des acteurs de la conservation et du développement, la notion de service écosystémique est principalement promue par des écologues et des économistes du Nord, et émerge dans un contexte de montée en puissance du « problème de la biodiversité » à l’échelle internationale. La mise en politique de la notion de service écosystémique dans le cadre de l’Evaluation des écosystèmes pour le millénaire, un exercice d’évaluation internationale de la biodiversité promu par le Secrétariat général des Nations unies (2001-2005), va alors favoriser et légitimer la promotion des instruments de marché de la biodiversité (Pesche et al. 2013).

Les services écosystémiques sont définis comme les bénéfices que les humains obtiennent des écosystèmes. Le rapport de l’Evaluation des écosystèmes pour le millénaire (2005) liste quatre principaux types de services : les services d’approvisionnement permettent aux hommes d’obtenir des biens commercialisables par l’exploitation des écosystèmes tels que la nourriture, l’eau douce, les ressources génétiques, etc. Les services de régulation sont des bénéfices obtenus de la régulation des processus des écosystèmes, tels que la régulation du climat, le maintien de la qualité de l’air, le cycle de l’eau, etc. Les services culturels et sociaux sont des bénéfices non matériels obtenus par les hommes à partir des écosystèmes à travers l’enrichissement spirituel, le développement cognitif, la réflexion, la création, les expériences esthétiques (valeurs esthétiques, patrimoniales, spirituelles et religieuses, etc.). Enfin les services d’appui sont ceux qui sont nécessaires à la production de tous les autres services de l’écosystème. Ils sont différents des trois premières catégories de services car leurs effets sur les hommes sont soit indirects, soit différés dans le temps (production d’oxygène atmosphérique, formation du sol, cycle des nutriments, etc.).

La notion de service écosystémique est née dans l’arène scientifique anglo-saxonne (Costanza et al. 1997 ; Daily 1997) et vise à souligner à la fois la diversité et l’ampleur des services rendus par les écosystèmes et l’évaluation monétaire que l’on peut en faire, et ce afin d’alerter l’opinion et les gouvernements sur les conséquences de l’érosion de la biodiversité. Elle va permettre la reconnaissance et la promotion massive de l’évaluation économique et monétaire de la biodiversité. Elle va également servir de justification théorique pour mettre en œuvre des politiques environnementales basées sur les instruments de marché.

Ainsi, la notion de service écosystémique a renouvelé en profondeur les politiques de la biodiversité en légitimant un cadrage marchand du « problème » de la biodiversité et des instruments de politique publique spécifiques, dits de marché, adaptés à ce cadrage.