Les négociations climatiques : vingt ans d’aveuglement ?

Par Stefan C. AYKUT et Amy DAHAN
Comment citer cet article
Stefan C. AYKUT et Amy DAHAN, "Les négociations climatiques : vingt ans d’aveuglement ?", CERISCOPE Environnement, 2014, [en ligne], consulté le 06/08/2020, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/environnement/content/part3/les-negociations-climatiques-vingt-ans-d-aveuglement

La gouvernance onusienne du problème climatique est aujourd’hui caractérisée par une triple illusion : illusion de la possibilité d’une gestion apolitique du problème, c’est-à-dire d’une gouvernance qui ferait l’impasse sur le volet proprement géopolitique de la question climatique ; illusion de la possibilité d’une gestion isolée du problème climatique, car le dossier du climat est inséparable des problèmes d’énergie, des modes de développement, de la forme actuelle prise par la mondialisation économique et financière, etc. ; illusion enfin de pouvoir mener l’inévitable transformation industrielle et sociale de manière indirecte, sans repenser en profondeur nos stratégies industrielles et le contrat social de nos démocraties, et sans ancrer cette transformation au niveau local, dans les territoires.

La fiction du tous ensemble

La première de ces illusions est étroitement liée à la façon dont le changement climatique a été construit comme problème public au niveau mondial (Aykut 2012 : chap. 2). Le tournant des années 1990, période déterminante qui a vu la création de l’arène onusienne sur le climat, est dominé par la métaphore du « vaisseau spatial Terre » (Spaceship Earth), une rhétorique qui met en avant le statut spécifique du climat comme bien public mondial et l’espoir d’un multilatéralisme onusien qui prendrait en charge les problèmes communs de l’humanité. Le rapport Brundtland intitulé Notre futur commun résume l’esprit de ces années dans une formule devenue célèbre : « la Terre est une, mais le monde ne l’est pas » (World Commission on Environment and Development 1987 : 1). Le rôle de la science est alors central puisqu’elle est appelée non seulement à porter le problème climatique à l’attention des gouvernements du monde, mais aussi à transcender les intérêts nationaux et à ouvrir ainsi la voie d’une coopération multilatérale (Haas et al. 1993). Tout le processus onusien s’est construit autour de l’idée qu’il suffirait que la science édicte fortement et clairement ses verdicts pour que les décideurs politiques s’en approprient les conclusions et prennent les mesures adéquates, et pour que la prise de conscience du risque se diffuse dans les sociétés. Nombre de commentateurs ont souligné la dimension totalisante du discours sur l’unicité de la terre, qui tend à gommer les différences en termes de développement et d’intérêts entre pays du Nord et pays du Sud (Sachs 1994, 1999 ; Jasanoff 2001). Associé à une alerte scientifique qui repose sur la modélisation numérique du climat, voire du « système terre », ce discours « efface le passé, naturalise le présent et globalise le futur » (Dahan et Guillemot 2006 : 429). Si ces critiques ne mettent pas en question la nécessité d’un multilatéralisme pour lutter contre le changement climatique, elles suggèrent que nous comprenons mal la majorité des problèmes environnementaux transnationaux à partir d’une lecture aussi globalisante (Yearley 1996 : 98). Plutôt que d’imposer un « futur commun » qui effacerait les antagonismes et les différences, le problème climatique révèle des intérêts radicalement contradictoires, concernant à la fois les causes structurelles qui le sous-tendent et la distribution des dégâts qu’entraînent les changements en cours (voir la mise en garde précoce de Meyer-Abich [1980], ainsi que celle de Blühdorn [2011]).

N’est-il pas naïf de supposer que « la communauté internationale » aurait un intérêt commun à combattre le changement climatique ? Il suffit de regarder la façon dont le problème a été traité par l’administration américaine – et comment il l’est aujourd’hui par les grands émergents – pour se rendre compte de la prédominance d’une autre lecture, géopolitique et clivante celle-ci, qui est à l’origine de plusieurs chocs brutaux dans les négociations internationales (à Rio en 1992, à Kyoto en 1997, à La Haye en 2001, puis à Copenhague en 2009). Cette lecture s’articule autour de la question cruciale de savoir si l’approvisionnement continu et bon marché en combustibles fossiles (surtout en pétrole) restera assuré. Elle transparaît à travers les débats sur le pic pétrolier (voir la contribution de Philippe Copinschi, « La fin du pétrole : mythe ou réalité ? »)  et les interventions militaires de la première puissance mondiale au Moyen-Orient. Les Etats-Unis ne sont pas les seuls à s’en tenir à cette grille de lecture puisque la géopolitique de l’énergie est désormais dominée par un « trio fossiliste », qui fait obstruction à toute solution du problème climatique : la Chine, pays du charbon qui possède les plus importantes réserves au monde et consomme à elle seule près de la moitié de la production mondiale ; la Russie, dont l’énergie primaire repose à 50 % sur le gaz et qui en exporte massivement ; et les Etats-Unis, dont le recours aux hydrocarbures pour satisfaire son économie très énergivore a encore augmenté avec l’exploitation des gaz et huiles de schiste, et qui joue le rôle de gendarme mondial pour assurer la pérennité des approvisionnements et le fonctionnement du marché mondial de pétrole. Il faut ajouter à cela l’alliance stratégique entre la première économie mondiale et le principal exportateur de pétrole, l’Arabie saoudite, pays qui joue un rôle de blocage déterminant depuis le début des négociations climatiques (Leggett 1999). Formalisée par le pacte du Quincy de 1945 et renouvelée par le président George W. Bush en 2005, cette alliance repose sur un double engagement : Riad assure un approvisionnement stable du marché mondial en pétrole, tandis que les Etats-Unis garantissent l’intégrité du royaume et du régime en place (Copinschi 2014 : 35). Au-delà de ce trio, les PED développent également leur propre analyse géopolitique de l’enjeu, notamment quand ils insistent sur le droit au développement et revendiquent le droit de disposer de leurs propres ressources. De nouveaux aspects se sont insérés dans cette grille de lecture géopolitique ces dernières années : la question des migrations climatiques (Gemenne 2009), celle de possibles guerres climatiques, voire du terrorisme (Schwartz et Randall 2003). Les Etats-Unis sont la puissance hégémonique mondiale, ils entendent le rester et, de ce point de vue, ils s’estiment en charge d’équilibres globaux que le changement climatique ne doit pas perturber. En dépit des tentatives constantes visant à faire prévaloir les enjeux du développement au sein de la gouvernance climatique, cette lecture géopolitique est étrangère au régime onusien.

Une lecture très environnementale

La deuxième illusion provient du fait que l’enjeu climatique a principalement été pensé et institutionnalisé comme problème environnemental. La gouvernance climatique a été façonnée à l’image de la gouvernance de l’ozone, avec des objectifs chiffrés de réduction des émissions de GES et un calendrier échelonné pour les atteindre. Ce cadrage environnemental a été promu par une alliance de scientifiques, d’ONG et de groupes de pays comme l’Union européenne et les PED les plus vulnérables, mais il s’est toujours heurté aux blocages géopolitiques des grandes puissances (Etats-Unis, grands émergents) (Dahan 2014).

La lecture environnementale du problème climatique l’a aussi isolé sur l’échiquier international, le séparant d’autres régimes internationaux avec lesquels il interfère régulièrement, et dont les plus importants sont ceux de l’énergie, du commerce international et du développement. L’OMC par exemple, institution-clé du commerce mondial, ne fait aucune différence entre activités polluantes et non polluantes et favorise de fait les premières, tandis que la CCNUCC distingue explicitement climat et commerce, accordant la priorité aux règles établies par les institutions du commerce en cas de conflit. Pour ce qui est du développement, la Banque mondiale, qui ambitionne d’occuper une place de choix dans le régime climatique quand il s’agit de gérer les divers fonds d’adaptation ou d’aide au développement propre, finance de grands projets infrastructurels et promeut une industrialisation peu soucieuse de l’environnement. Ainsi, elle a certes augmenté son aide aux projets d’énergies « propres » de 300 % entre 2007 et 2010, pour atteindre 3,4 milliards de dollars, un nouveau record. Or sur la même période, le soutien aux énergies fossiles a bondi de 430 %, cumulant à 6,3 milliards de dollars, dont 4,4 milliards pour les seules centrales à charbon (chiffres de l’ONG Bank Information Center). Enfin, l’AIE, qui rythme le débat énergétique mondial par la publication annuelle du « World Energy Outlook », était traditionnellement investi dans la sécurité d’approvisionnement énergétique, et non dans une transition vers des formes de production d’énergie plus durables. Si elle a récemment amorcé une mue lente mais importante et significative vers la durabilité, l’institution symbolise à elle seule toute l’ambiguïté du débat énergétique contemporain : reconnaissant désormais la nécessité d’opérer un tournant dans les politiques énergétiques mondiales, voire une « révolution énergétique », elle reste tiraillée entre l’impératif écologique et la volonté d’assurer la pérennité de l’approvisionnement en pétrole de l’économie mondiale (Dahan et al. 2009 : 27-29).

Cette schizophrénie se perpétue dans le régime climatique puisque l’approche de Kyoto revient à séparer deux régimes de l’énergie, organisant des discussions et prévoyant des mesures relatives à la régulation du problème lié au CO2 et aux GES, et occultant les questions liées à l’extraction et aux modes de combustion des ressources énergétiques. Autrement dit, les questions des intrants (ressources, système énergétique) ne sont pas discutées dans les mêmes arènes que celles des extrants (GES et autres pollutions). En ciblant les émissions de CO2 au lieu de s’attaquer aux modes de développement économique, aux règles du commerce international ou au fonctionnement du système énergétique mondial, le régime climatique a établi des « murs coupe-feu », selon l’expression d’Elmar Atvater (2005 : 82), entre le climat et les autres régimes internationaux. Cette façon de gérer la question climatique « externalise » ses causes structurelles et participe ainsi à la préservation des intérêts économiques et à la sauvegarde d’une hiérarchie de valeurs essentielles aux puissances hégémoniques. La gouvernance climatique est aujourd’hui au point mort : le climat ne sera pas « sauvé » sans que les acteurs concernés s’attaquent aux institutions qui orchestrent la mondialisation économique et financière et prennent chaque jour des décisions contraires aux politiques climatiques souhaitables.

Mener la « grande transformation écologique » en catimini ?

La troisième illusion provient du décalage entre une exigence – la transformation profonde de nos manières de produire et de consommer pour endiguer le changement climatique – et la démarche indirecte et désincarnée présidant à cette transformation qui a prévalu jusqu’à ce jour dans le régime climatique, ainsi qu’en Europe et dans nombre de pays industrialisés. Elle trouve son expression dans l’architecture particulière du régime climatique depuis le protocole de Kyoto, avec ses objectifs chiffrés et ses « mécanismes flexibles » pour les atteindre plus facilement, et la création de l’ETS en 2005. Comme l’a expliqué l’économiste Damian (2012), cette architecture signifie la victoire d’une lecture des enjeux environnementaux à travers le prisme de l’économie néoclassique, qui a abandonné l’idée d’une régulation directe par des normes, des standards et une politique industrielle explicite, en faveur d’une coordination invisible des acteurs économiques par les prix et par voie de marchés de permis négociables. Nous avons montré ailleurs (Aykut 2014) que la création du marché de carbone européen, aujourd’hui en crise à cause d’un effondrement des prix et d’une incapacité des institutions européennes à imposer des réformes qui rétabliraient un signal prix crédible, s’insère dans une histoire longue de réformes de la régulation environnementale qui a ses origines dans les débats américains et les attaques que les conservateurs y ont mené contre la puissante EPA.

L’« économicisation de l’environnement » a émergé dans ces débats comme une troisième voie entre les politiques environnementales volontaristes des années 1970 et le contre-mouvement des années Reagan. Mais une telle approche s’avère totalement insuffisante pour transformer l’économie mondiale. Pis, elle participe d’une « économie de la promesse » (Joly 2010) qui entend réconcilier en apparence impératif écologique et impératif de croissance, mais qui tend en réalité, dans l’état actuel des choses, à sacrifier le premier sur l’autel du second. Pour sortir de cette impasse, deux solutions ont été proposées : celle d’un tournant des politiques climatiques (et des négociations) vers les questions de production (Damian 2014) et celle d’une politique qui ciblerait une réorientation massive des flux financiers, à toutes les échelles, vers des investissements bas carbone (Hourcade et Shukla 2013 ; Hourcade 2014). Les deux se rejoignent sur la nécessité de mener de front les politiques de décarbonisation de l’économie, et l’obligation de lier les « politiques climatiques » à d’autres objectifs politiques et sociaux comme l’augmentation de l’indépendance énergétique, la réduction de la pollution de l’air dans les villes des grands émergents, l’accroissement des accès à l’énergie et la diminution de la pauvreté énergétique, les politiques urbaines et la création de nouveaux emplois, etc. Le fait de (ré)insérer le climat dans d’autres causes, sociales, environnementales ou de développement, est en effet indispensable car il semble inconcevable de mener la « grande transformation écologique » (WBGU 2011) ou la « troisième révolution industrielle » (Rifkin 2011), que plusieurs acteurs appellent de leurs vœux, sans une refonte du modèle de paix sociale de nos économies de marché. En France, la révolte des « bonnets rouges » et les débats récurrents autour de la taxe carbone témoignent d’ailleurs du fait qu’une telle transformation ne peut se faire en catimini, et qu’elle ne se décrète pas. Elle doit être construite de manière explicite et à partir des enjeux locaux, en tenant compte des tensions et conflits qu’elle soulève inévitablement, pour pouvoir les affronter et articuler des politiques de transition écologique plus cohérentes.

La crise écologique s’approfondissant, le diagnostic de l’Anthropocène – ce nouvel âge de l’homme sur la terre, dont la manifestation exemplaire est le changement climatique anthropique – résonne comme la prise de conscience d’une rupture irréversible (Crutzen 2002 ; Bonneuil et Fressoz 2013). Face à ce constat, la question du découplage, possible ou non, entre consommation énergétique et croissance économique est centrale, et la réponse à cette question détermine, in fine, la possibilité de maintenir un modèle de société et de paix sociale fondé sur la croissance en dépit de la contrainte écologique. Plusieurs pays y ont déjà répondu positivement et se sont lancés dans des politiques de modernisation écologique : l’Allemagne (par exemple, BMU 2008), pays qui a donné naissance à ce paradigme, mais aussi plus largement l’Union européenne (paquet climat-énergie, autres initiatives diverses), la Corée du Sud où l’on parle de « planification écologique », ou encore la Chine, qui ambitionne de devenir le leader mondial de cette révolution industrielle. Mais cette vision des choses est critiquée par d’autres, qui opposent au mantra de la croissance l’idée d’une économie stationnaire ou d’une décroissance, et à l’économisation de l’environnement que nous avons souligné, une « écologisation de l’économie », plus radicale et plus profonde (par exemple, Common et Stagl 2005 ; Jackson 2009). Ce débat fondamental et important doit être mené de front, y compris par les observateurs académiques.

Avant la COP 21 de Paris 2015 qui, après celle de Copenhague en 2009, concentre à nouveau toutes les attentes et les espoirs, quatre impératifs nous semblent centraux pour éviter un nouvel échec retentissant et démobilisateur : il faut repolitiser le problème climatique afin de briser l’illusion d’une gestion apolitique ; le désenclaver sur l’échiquier politique international et dans les politiques nationales ; finalement, reterritorialiser et rematérialiser les enjeux climatiques afin d’ancrer la nécessaire transformation écologique de nos sociétés dans les réalités sociales, économiques et politiques d’aujourd’hui.