Les négociations climatiques : vingt ans d’aveuglement ?

Par Stefan C. AYKUT et Amy DAHAN
Comment citer cet article
Stefan C. AYKUT et Amy DAHAN, "Les négociations climatiques : vingt ans d’aveuglement ?", CERISCOPE Environnement, 2014, [en ligne], consulté le 17/01/2020, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/environnement/content/part3/les-negociations-climatiques-vingt-ans-d-aveuglement

Le sommet de la Terre de Rio en 1992 marque la mise en place du régime climatique sous houlette onusienne, dans un cadre qui suscite l’adhésion de tous. C’est d’abord un énorme succès du multilatéralisme environnemental, salué par les observateurs, les médias du monde entier et les organisations non gouvernementales (ONG) comme le début d’une nouvelle ère de coopération internationale. C’est aussi, après la chute du mur de Berlin et l’effondrement du bloc soviétique, l’espoir de voir émerger enfin ce monde « unifié » évoqué dans le rapport Brundtland en 1987.

Rappelons l’architecture mise en place lors de ce sommet. La CCNUCC est régie, comme la Convention des Nations unies pour la diversité biologique et la Convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification créées au même moment, par deux principes onusiens : l’égalité, qui stipule que chaque pays équivaut à une voix, et le principe de « responsabilité commune mais différenciée » (principe 7 de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement), qui établit une différence entre pays en développement (PED) et pays développés, et dont on peut imaginer les difficultés de mise en œuvre. La CCNUCC crée aussi les COP qui, à partir de 1995, réunissent chaque année les représentants des pays signataires. Trois axes structurent le régime climatique : 1) une distinction nette entre pays industrialisés et PED, avec des obligations de réduction pour les premiers, et des promesses d’aide technologique et financière pour les seconds afin de les mettre sur un chemin de développement plus « durable » ; 2) une stratégie dite de « partage du fardeau » avec des chiffres de réduction des émissions de CO2 et des objectifs de stabilisation échelonnés dans le futur, dont la définition et l’ambition constituent l’essentiel d’une négociation qui se déroule avant tout entre pays développés ; 3) un rôle particulier pour l’expertise, institutionnalisée dans le GIEC et scandant les négociations à coup de rapports sur l’état des connaissances (Aykut et Dahan 2011). Le timing et les thèmes principaux des rapports de synthèse sont soigneusement choisis pour alimenter le processus politique. Ainsi, la gouvernance onusienne est construite en relation avec la science et autour de son diagnostic : la science nous dit que… Pourtant, tout en étant étroitement liée au régime climatique, l’expertise se veut soigneusement distincte des négociations proprement dites.

Lors des premières COP, l’objet des négociations était de « préciser » la CCNUCC en vue d’engagements plus fermes des pays industrialisés, mais l’idée générale était de parvenir in fine à un traité international permettant de coordonner les politiques climatiques de tous les pays de la planète et de conjuguer leurs efforts pour répondre efficacement au réchauffement climatique annoncé. C’est chose faite en 1997 avec l’adoption du protocole de Kyoto à la COP3 au Japon. Acclamé par ses défenseurs comme un événement historique du droit environnemental international, le traité assigne des objectifs de réduction chiffrés des émissions de GES aux pays développés et aux économies en transition signataires. Ces réductions cumulées sont modestes (5,2 %) et doivent être effectives à l’horizon 2012. Le protocole introduit aussi trois « mécanismes flexibles » (marché du carbone, mécanisme de développement propre et mécanisme de développement joint) fondés sur l’idée centrale de compensation et sur une comptabilité très sophistiquée. Ces instruments sont conçus pour aider les pays à atteindre leurs objectifs et visent à promouvoir les réductions de GES là où cela est économiquement le plus efficace, c’est-à-dire dans les pays aux industries vieilles et polluantes, principalement dans le Sud et dans l’ancien bloc communiste. Le protocole entérine ainsi l’hégémonie des mécanismes du marché au niveau international comme moyen de protection de l’environnement, à partir d’une construction immatérielle : les unités de carbone non émises. La même logique sera bientôt appliquée aux questions de déforestation avec le mécanisme de réduction des émissions issues de la déforestation et de la dégradation (REDD+) et les politiques climatiques européennes avec le marché de carbone européen ETS (European Union Emission Trading Scheme).

Au niveau géopolitique, le régime climatique qui se met en place dans cette première décennie reflète les tensions et contradictions du monde qui se forme après la chute brutale du bloc soviétique. L’Europe se veut centre d’influence et exemple sur les sujets environnementaux (Hecht et Tirpak 1995 : 388) ; elle souhaite incarner un soft power et nouer des alliances avec les PED. D’ailleurs, une alliance stratégique au sein du processus climatique se noue entre l’Europe, les petits pays insulaires menacés par la montée du niveau des mers, regroupés au sein de l’Alliance des petits États insulaires, et aussi les ONG écologistes. Aux Etats-Unis, en revanche, le courant néoconservateur remporte la bataille interne et fait prévaloir ses choix : affirmation de la puissance militaire des Etats-Unis (qui décident d’intervenir après l’invasion du Koweït par l’Irak en 1990), dédain du multilatéralisme, refus de tous compromis (Manifeste de 1997 : Project for the New American Century). La coalition internationale de cette guerre ne fait que sceller l’alliance des Etats-Unis avec les pays du Golfe, assurant de ce fait l’approvisionnement américain en pétrole et la poursuite inchangée de l’American way of life. En 1997, la tristement célèbre résolution Byrd-Hagel du Sénat, acquise avec quatre-vingt-quinze voix contre zéro, pose deux conditions à la ratification du protocole de Kyoto par le Sénat : il ne doit pas causer de « dommages significatifs » à l’industrie américaine ni imposer de nouveaux engagements aux pays développés, à moins que des engagements comparables soient également imposés aux PED (Senate Resolution 98, 105th Congress, 1st session, 25 juillet 1997).La résolution met donc explicitement en cause la distinction, centrale dans le régime climatique, entre les pays cités en Annexe I de la CCNUCC (à savoir les pays développés) et les PED.

En mars 2001, le président George W. Bush fait savoir que les Etats-Unis renoncent à ratifier le protocole de Kyoto. Quelques mois après, le drame du World Trade Center, puis la déclaration de la « guerre contre le terrorisme » mobilisent la première puissance mondiale autour d’enjeux très éloignés de ceux de l’environnement, une orientation préparée de longue date par les think tanks néoconservateurs. Bush attaque les talibans en Afghanistan en octobre 2001, et moins de deux ans plus tard, les troupes américaines envahissent l’Irak. Cette nouvelle intervention dans un pays possédant la cinquième réserve mondiale de pétrole signifie que le grand jeu du pétrole se réorganise à nouveau et que l’emprise américaine sur le Moyen-Orient est plus forte que jamais. En Afghanistan et en Irak, les Etats-Unis protègent leurs enjeux vitaux, de sécurité et d’approvisionnement pétrolier.

En attendant, le processus des négociations climatiques – enfermé dans sa bulle – poursuit inexorablement son cours. Le protocole de Kyoto entre en vigueur en 2005, sans les Etats-Unis, mais avec la plupart des pays industrialisés, les PED et des pays de l’ex-Union soviétique. Cette entrée en vigueur a été arrachée de haute lutte par l’Union européenne, qui a pris les rênes des négociations. C’est un « petit miracle » puisqu’une bonne partie des observateurs se demandait déjà s’il ne fallait pas « abandonner le protocole » (Dessai 2001). Cependant, ce succès de la diplomatie européenne masque le fait qu’au sein du processus, on se voile les yeux quant à la signification profonde de la décision brutale des États-Unis. Pis, la scission politique est internalisée. En témoignent la mise en place de deux voies parallèles de négociations (two-track) et d’une double structure COP/MOP lors des conférences climatiques : les Etats-Unis participent aux COP mais pas aux réunions annuelles des parties au protocole de Kyoto (MOP). Ils ne contribuent pas formellement aux négociations menées dans le cadre du protocole, seules à porter concrètement sur de futurs engagements, tandis que les PED font d’une obligation chiffrée de réduction des émissions américaines la condition sine qua non de toute discussion sur de futurs engagements de leur part. La notion de « vision commune » promue lors de la COP 13 à Bali en 2007 ne peut dissimuler l’impasse dans laquelle se trouve désormais le processus. Jusque-là, observateurs, scientifiques et défenseurs de l’environnement ne voyaient en Kyoto que le premier pas vers des objectifs plus ambitieux. Or, à l’évidence, même l’acquis modeste que constitue le protocole de Kyoto semble désormais menacé.

Revenons sur la montée en puissance, dans la décennie 1997-2007, du thème de l’adaptation aux changements climatiques, désormais considérés comme inéluctables. La mise sur agenda de cette thématique doit beaucoup à l’activisme du bloc des PED, le G77, mais aussi à de nouvelles avancées dans les sciences du climat. La robustesse croissante des recherches climatiques, l’observation tangible des changements (vagues de chaleur, sécheresses, recul des glaciers, etc.), auxquelles s’ajoute une politique habile d’inclusion pratiquée par le GIEC en faveur des pays du Sud, ont conduit les pays en développement, longtemps sceptiques vis-à-vis de cette « science du Nord », à surmonter progressivement leur réserve initiale. Si ces pays se sentaient peu concernés par le problème climatique dans les années 1990, ils considèrent aujourd’hui qu’ils en seront les premières victimes. Dans l’alliance complexe et hétéroclite du G77, les économies émergentes, dont l’ascension devient irrésistible, se font les porte-parole des préoccupations des autres PED. Cette évolution connaît son apogée à la COP 13 de Bali, avec l’adoption d’une « feuille de route » axée sur quatre « piliers » – atténuation, adaptation, transfert technologique, mécanisme financier – dont trois concernent essentiellement les PED. A cette date, les questions de développement, privées de grand forum international depuis le sommet de la Terre de Rio, ont réussi à coloniser le régime climatique et cherchent à supplanter les objectifs propres de réduction des émissions. Groupes de pression au sein des négociations et vecteurs de mobilisation des opinions publiques nationales, les ONG environnementales ont ardemment défendu cette orientation. Chemin faisant, on a chargé toujours davantage la barque des négociations (questions de droit au développement, d’équité) en attendant le retour des Etats-Unis, tout en sachant pertinemment qu’une grande partie des questions discutées ne répondaient pas au défi central du changement climatique.

Le 15 septembre 2008, la chute de la banque d’investissement américaine Lehman Brothers déclenche ce qui va constituer la crise économique et financière mondiale la plus grave depuis 1945, une crise qui touche encore durement l’Europe. Ce séisme fut l’expression brutale de la convergence de mouvements souterrains provoqués par la libéralisation financière, la mondialisation des échanges et la révolution numérique. C’est une crise profonde de l’Occident, de sa croissance comme de son hégémonie. Pourtant, la gouvernance climatique a paru totalement l’ignorer. Les problèmes de la crise économique, la question du prix de la décarbonisation des économies, les opportunités que pouvaient offrir les innovations technologiques et la transition énergétique pour aborder les problèmes d’emploi ou de reconversions industrielles n’ont jamais été considérés dans le processus de gouvernance climatique. Jamais l’enclavement de ce régime n’a été aussi patent et néfaste et, de fait, il perdure. Quelques mois plus tard, la COP 15 de Copenhague (décembre 2009), construite dans un exercice de volontarisme planétaire frénétique (d’abord par les ONG impliquées dans le processus climatique, puis par divers acteurs : Etats, organisations internationales et médias de tous pays), comme un moment décisif mondial où tout allait se jouer pour le climat et où tout pouvait se régler, se solde par un échec. Le schisme entre la réalité du monde et la pratique de la gouvernance climatique est alors à son comble (Aykut et Dahan 2014).

L’accord minimaliste qui en est sorti, négocié directement entre les Etats-Unis (avec la participation d’Obama lui-même) et les grands émergents menés par la Chine, sans l’Europe, traduit bien le nouvel ordre géopolitique mondial qui prévaut depuis la crise de 2008-2009. C’est la consécration du couple formé par les deux puissances mondiales en concurrence majeure, les Etats-Unis et la Chine, dont le sort est scellé en commun. Il se résume à quelques engagements limités de réductions, sans valeur juridique, révisables et modifiables, définis en toute souveraineté dans le cadre de politiques strictement nationales, sans procédures extérieures de vérification. En bref, le cadrage général du processus défendu depuis quinze ans par l’Europe, la plupart des PED pauvres, les ONG environnementalistes et les scientifiques – soit l’élaboration d’un nouveau traité prolongeant le protocole de Kyoto (censé expirer en 2012) s’imposant à tous et fixant des objectifs et un calendrier dans une logique top-down – est bafoué (Dahan 2014).

Le retour en force des Etats-Unis, attendu depuis près de dix ans, et l’avènement d’une présidence démocrate n’ont rien entamé de l’intransigeance américaine vis-à-vis d’engagements susceptibles de menacer leur suprématie économique et leur sécurité énergétique ou de contraindre si peu que ce soit les formes de leur croissance. Quant aux grands émergents que sont la Chine, l’Inde et le Brésil, ils se définissent tous trois, bien qu’avec des différences significatives, comme des puissances responsables qui mettent sérieusement en œuvre des politiques d’efficacité énergétique et d’atténuation du changement climatique sur leur territoire, mais affirment simultanément que l’éradication de la pauvreté, le développement économique et la sécurisation énergétique demeurent leurs priorités. Ils refusent les considérations environnementales envisagées isolément, affichant une fidélité aux trois piliers indissociables du développement durable : l’économique, le social et l’environnemental (position clairement réaffirmée au deuxième sommet de la Terre à Rio en 2012, voir Dahan et Aykut 2012 : 105-114). Leur front commun consiste à demander des comptes aux pays développés occidentaux ayant une responsabilité historique dans la dégradation climatique, et à exiger des transferts financiers pour leurs alliés du Sud les plus vulnérables, transferts que les pays développés renvoient toujours sine die. Depuis 2009, le manque de crédibilité générale du processus de négociations climatiques le place dans une situation d’apesanteur terrible.