New York, décembre 1989. L’Assemblée générale des Nations unies adopte la résolution 44/236 qui proclame l’ouverture d’une Décennie internationale de prévention des catastrophes naturelles (DIPCN). Le vote est unanime : 156 Etats sur 162 votent en faveur de cette résolution. De Frank Press, géophysicien américain président de la National Academy of Sciences qui avait évoqué pour la première fois cette idée en 1984 à Abderrahim Ben Moussa, le représentant du Maroc qui a porté la proposition devant l’Assemblée générale, tous les acteurs ayant contribué à cette initiative se félicitent. Cette résolution constitue l’aboutissement d’un long travail diplomatique, scientifique et de lobbying international et marque en même temps le début d’un lent processus d’institutionnalisation qui verra sa formalisation dans les années 2000 à travers la création de l’organe des Nations unies en charge de la Stratégie internationale de prévention des catastrophes (UNISDR), qui œuvre pour la réduction des risques de catastrophes (RRC).

En 1989, la Décennie se donne pour mission « de réduire par une action internationale concertée, en particulier dans les pays en développement, les pertes en vies humaines, les dégâts matériels et les perturbations sociales et économiques que causent [les] catastrophes naturelles » (Résolution 44/236, décembre 1989). Les cinq objectifs énoncés dans la résolution sont : aider les pays à se doter de systèmes d’alertes et de structures résistant aux catastrophes, appliquer les connaissances scientifiques et techniques, encourager les initiatives scientifiques et techniques, diffuser des informations sur les techniques courantes et nouvelles, et enfin mettre au point des mesures pour évaluer, prévoir et prévenir les catastrophes au moyen de programmes d’assistance techniques et de transfert de technologie, de projets de démonstration et d’activités éducatives. Si dans le texte de la résolution et durant les premières années de la DIPCN, c’est une vision centrée sur les phénomènes naturels eux-mêmes et sur des solutions scientifiques et technologiques qui prévaut dans le cadrage des initiatives internationales, plusieurs tournants marquent ce processus au cours de ces vingt-cinq années. Un premier tournant est pris dès 1994 lors de la conférence de Yokohama pour introduire une perspective plus sociale des catastrophes dites « naturelles ». Avec les années 2000, la Décennie est transformée en stratégie internationale et cherche à s’équiper d’un cadre conceptuel et théorique adéquat. Elle passe de la simple plateforme onusienne à un « système de partenariat » impliquant les gouvernements nationaux et locaux ainsi que les partenaires privés et le monde des ONG. A la suite du tsunami en Asie du Sud-Est en décembre 2004 et du fait de l’importance prise par les questions climatiques depuis les années 2000, l’année 2005 est marquée à la fois par l’accord international autour du Cadre d’action de Hyogo (CAH) sur lequel s’engagent cent soixante-huit Etats pour dix ans et par un retour vers les solutions technologiques. Finalement, 2015, année de la prochaine grande conférence internationale qui devra permettre une évaluation du CAH et son prolongement éventuel, permettra de faire émerger les nouvelles questions que la gestion des catastrophes dites « naturelles » pose aujourd’hui.

Des secours à la prévention

La Décennie internationale pour la prévention des catastrophes naturelles (1990-1999) a consacré la question de la prévention sur la scène internationale, alors que jusque-là, la principale thématique portée dans l’arène internationale concernant les catastrophes naturelles était celle des secours d’urgence. En effet, dès le début du XX^e siècle, des tentatives de coopération internationale voient le jour, notamment après le tremblement de terre de Messine (Sicile) en 1908. En 1927, un traité signé par dix-neuf pays dans le cadre de la Société des Nations met en place l’Union internationale des secours, posant ainsi les bases d’une assistance commune entre les pays signataires (Langeais 1977 ; Gemenne 2009). Entrée tardivement en vigueur, en 1932, cette disposition de la SDN devient presque aussitôt caduque, en raison de la Seconde Guerre mondiale. Jusqu’aux années 1970, aucune organisation internationale n’est à proprement parler spécialisée dans les secours en cas de catastrophe « naturelle ». Au sein des Nations unies, chaque agence intervient donc selon son mandat. C’est à partir de 1970, suite aux grandes catastrophes qui commencent à être largement médiatisées – tel que le cyclone Bhola au Pakistan oriental ou la sécheresse qui sévit au Sahel de 1967 à 1973 – que se constitue véritablement un mouvement d’internationalisation des secours, mouvement dont la concrétisation institutionnelle au sein des Nations unies est la United Nations Disaster Relief Organization (UNDRO) qui voit le jour en 1971. La principale question qui se pose alors est celle du manque de coordination des secours au niveau international. La question de la prévention, elle, est posée à la fois par des scientifiques et par des agences d’assistance nationales telles que le Bureau d’assistance aux catastrophes à l’étranger de l’Agence des Etats-Unis pour le développement international (OFDA-USAID) par exemple, mais n’a pas encore trouvé de réponse institutionnelle internationale. La prévention est encore l’affaire d’acteurs différents et dispersés, tels que l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (Unesco) qui soutient la mise en place de programmes scientifiques liés à la prévision des aléas tels que les tsunamis ou les séismes, ou encore le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) et l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) qui mettent en place des systèmes d’alerte pour surveiller l’évolution des sécheresses et l’occurrence de famines (Bonnecase 2012). Avec la Décennie, initialement pensée comme une contribution à la prévention des « aléas » naturels (c’est-à-dire des phénomènes eux-mêmes) avant de devenir la prévention des « catastrophes » (c’est-à-dire de la rencontre entre un phénomène naturel d’un côté et une société donnée et des facteurs de vulnérabilité de l’autre), on entre donc dans une pensée qui, même balbutiante, considère qu’il faut aller au-delà du simple sauvetage des vies meurtries après la catastrophe pour tenter d’en réduire les impacts en amont. On peut s’étonner du caractère tardif de ce cadrage à l’échelle internationale, mis en regard des avancées antérieures de la pensée de l’épidémiologie en médecine par exemple. Il faut pourtant le comprendre comme le résultat de cadrages successifs opérés par des acteurs dont les préoccupations tournent avant tout autour des phénomènes naturels eux-mêmes – scientifiques spécialisés dans les sciences de la terre ou du climat (Cabane et Revet 2015) ou acteurs des secours ou de l’assistance humanitaires (Cuny 1983 ; Kent 1987). Ce n’est que faiblement d’abord, à partir des années 1970, dans une vision qui se développe en parallèle des réflexions sur le développement et dans une perspective centrée sur les pays du Sud que des lectures tentant de « dénaturaliser » les catastrophes émergent (Wisner et al. 1977 ; Hewitt 1983). On s’intéresse alors progressivement aux facteurs qui aggravent les conséquences des catastrophes « naturelles » (précarité des constructions, absence de réglementation urbaine, inégalités sociales…) et on commence à préconiser des mesures qui agissent sur ces facteurs.

Les premiers pas de la Décennie. De la vulnérabilité physique à la vulnérabilité sociale

Du fait de la forte implication de certains scientifiques – issus principalement de la géophysique, de la sismologie ou de l’ingénierie sismique – dans les comités de préparation de la Décennie, les premières années font la part belle aux mesures de réduction de la vulnérabilité physique : renforcement du bâti, connaissances en résistance des matériaux, participation à des congrès sur l’urbain, sont autant d’activités menées alors et qui témoignent de ce cadrage. Les recherches qui permettent d’améliorer la prévision des aléas, et notamment les séismes et les éruptions volcaniques sont aussi très encouragées, permettant aux scientifiques engagés dans la Décennie de financer leurs recherches et d’accroître le prestige de leurs recherches (Cabane et Revet 2015 ; Hannigan 2012). Quand se tient la première conférence internationale sur la réduction des catastrophes naturelles, à Yokohama en mai 1994, il est l’heure de procéder à un premier bilan des activités de la Décennie. Nombreux sont les participants à en faire le compte rendu à leur retour du Japon, à l’image de Ian Davis et Mary Myers, deux chercheurs en sciences sociales activement impliqués dans la recherche sur les catastrophes qui publient leurs « observations » dans la revue Disasters (Davis et Myers 1994). Ils y expliquent tout d’abord que de nombreux participants à la conférence ont reconnu que les résultats des premières années de la Décennie étaient assez faibles ; ils insistent également sur la prépondérance du cadrage scientifique et technologique, malgré la présence remarquée de voix dissonantes, notamment lors d’une session organisée par la Croix-Rouge et le Fonds des Nations unies pour l’enfance (Unicef) sur les « communautés vulnérables » où il fut largement question des systèmes d’alerte traditionnels ou des stratégies locales et familiales mises en œuvre par les habitants pour affronter les risques. Pourtant, Yokohama marque un tournant dans la mesure où c’est véritablement à partir de cette date que la problématique de la vulnérabilité sociale acquiert du poids au sein de l’arène internationale. Le paradigme de la RRC est alors en gestation et se développe dans la seconde moitié de la Décennie.

Emergence de la réduction des risques de catastrophes («Disaster Risk Reduction»)

La Décennie va favoriser un certain nombre d’initiatives internationales ou régionales qui se concrétisent durant la seconde moitié des années 1990 et favorisent les rencontres, les circulations, les réunions de divers chercheurs et acteurs impliqués dans la prévention des catastrophes. Pour certains réseaux, la Décennie est une aubaine qui va permettre de faire connaître leurs travaux et leur analyse des risques et des catastrophes. Des figures émergent dans certaines régions au Sud, en Amérique latine, en Afrique du Sud ou en Asie, qui portent une autre vision des catastrophes que celle qui prévalait au moment de la proclamation de la Décennie. Ces figures, souvent des chercheurs en sciences sociales spécialisés sur les pays en développement, fortement impliqués dans des programmes appliqués et dont les réseaux s’étendent au monde des ONG et du développement tout comme à celui des politiques publiques, parviennent à imposer un nouveau cadrage dans les arènes internationales (Cabane et Revet 2015). Celui-ci consiste à faire le lien entre vulnérabilité aux catastrophes « naturelles », pauvreté et développement dans un premier temps, puis à faire émerger des savoirs et des connaissances locales susceptibles d’être appuyés pour réduire les risques. Cette approche qui consiste en une forme de « prévention par le bas » s’impose dans les discours des arènes internationales et aboutit à l’idée de RRC, dont le périmètre dépasse de loin la seule prévention. Les ONG, relativement peu présentes dans les arènes internationales au début de la Décennie, se forgent dans le courant des années 1990 une place de plus en plus grande, en parallèle de leur rôle croissant dans le monde du développement.

Un engagement politique faible

Si la Décennie parvient à faire émerger un certain nombre de paradigmes et élargit notablement la notion de prévention au-delà du seul cadrage technologique, la problématique de la RRC reste cependant une thématique relativement faible. A la fin de la Décennie en 1999, alors que se pose la question de son prolongement sous une forme plus institutionnalisée, le bilan est amer. Les Etats, notamment, sont montrés du doigt par le secrétariat de la Décennie pour leur faible engagement dans la thématique de la prévention. Après une bataille bureaucratique dont les Nations unies ont le secret, la Décennie est pourtant prolongée en 2000 en une Stratégie internationale pour la prévention des catastrophes naturelles (ISDR), mais faiblement dotée en postes et en parts de budget. La petite équipe, alors une quinzaine de personnes réunies dans des bureaux à Genève, commence à mettre en place un système de partenariats devant impliquer les gouvernements, les agences internationales, les grandes ONG et les bailleurs de fonds. Les objectifs de l’ISDR sont clairement orientés vers la réduction de la vulnérabilité humaine. Les importantes résistances que le projet rencontre au sein même des Nations unies de la part d’agences comme le PNUD, le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) ou l’Unicef, qui craignent de perdre un partie de leur mandat, n’empêche pas l’ISDR de se développer lentement, même si elle ne possède pas la capacité ni le mandat pour agir directement ou mettre en place des projets.

La conférence de Hyogo (2005)

C’est trois semaines seulement après le tsunami de décembre 2004 que se tient la conférence mondiale sur la prévention des catastrophes à Hyogo au Japon, en janvier 2005. Deux thématiques animent en particulier les débats. La première est relativement consensuelle, il s’agit de l’émotion provoquée par le tsunami. Elle conduit à de nombreuses déclarations d’intention à propos de l’importance de la prévention. Mais une prévention qui est alors – à cause du type d’évènement – axée sur les systèmes d’alerte précoce et les moyens technologiques. L’Unesco, en charge depuis les années 1960 de la coordination de l’alerte tsunami dans le Pacifique obtient par exemple la gouvernance des systèmes d’alerte tsunami de plusieurs autres régions (Océan indien, Méditerranée, Caraïbe, Atlantique Nord…). La seconde thématique est plus conflictuelle, c’est celle du changement climatique. Lors des négociations pour la mise en place d’un cadre d’action commun visant à réduire les risques de catastrophes – le Cadre d’action de Hyogo –, les Etats-Unis s’opposent fermement à ce qu’une clause, soutenue par l’Union européenne et l’organisation des petits Etats insulaires en développement stipule le lien entre catastrophes « naturelles » et changement climatique. Des négociations permettront d’introduire la thématique avec une formulation (« existing climate variablity and future climate change ») permettant d’éviter le blocage (Hannigan 2012). C’est dans le CAH que la question du changement climatique est apparue formellement pour la première fois comme une préoccupation pour le monde de la RRC.

Le CAH 2005-2015 est adopté par cent soixante-huit Etats lors de cette conférence. Il s’organise autour de cinq priorités : 

1. Veiller à ce que la réduction des risques de catastrophe soit une priorité nationale et locale et à ce qu’il existe, pour mener à bien les activités correspondantes, un cadre institutionnel solide.

2. Mettre en évidence, évaluer et surveiller les risques de catastrophe et renforcer les systèmes d’alerte rapide.

3. Utiliser les connaissances, les innovations et l’éducation pour instaurer une culture de la sécurité et de la résilience à tous les niveaux.

4. Réduire les facteurs de risque sous-jacents.

5. Renforcer la préparation en prévision des catastrophes afin de pouvoir intervenir efficacement à tous les niveaux lorsqu’elles se produisent (Cadre d’action de Hyogo 2005).

Malgré l’importance prise par les considérations sociales, politiques et humaines par rapport aux débuts de la Décennie, quinze ans plus tôt, les acteurs impliqués dans la « prévention par le bas », et notamment les ONG regrettent que le CAH n’implique aucune contribution financière des bailleurs et des pays donateurs, ni aucune contrainte réelle pour les Etats signataires. C’est la quatrième priorité qui retient leur attention dans la mesure où elle s’intéresse aux facteurs – économiques, politiques, historiques, sociaux – qui contribuent à renforcer les risques et sur lesquels il est important d’agir.

Quelle mise en œuvre du Cadre d’action de Hyogo ? Indicateurs et monitoring

Dans la mesure où le CAH n’est pas contraignant mais volontaire, différents outils sont mis en place afin d’inciter les gouvernements nationaux à contribuer à l’effort. Des rapports sur les progrès réalisés sont mis en commun, et plusieurs indicateurs sont créés et collectés à l’aide du CAH Monitor. Ces outils font entrer les pays, les régions ou les villes dans une dynamique de compétition et d’accès aux ressources (financements conditionnés) dans laquelle la RRC doit être prise en compte. Ainsi, nombre de projets appuyés par l’ISDR dans le cadre du CAH contribuent à mesurer, quantifier et rendre compte des actions mises en place pour la réduction des risques.

C’est en 2013 que l’après-CAH commence à être discuté à Genève, lors de la quatrième session de la Plateforme mondiale pour la réduction des risques de catastrophe. Le rapport mondial produit pour cette occasion – intitulé « Du partage des risques au partage des valeurs : Étude de viabilité de la réduction des risques de catastrophe » (UNISDR 2013) – insistait sur le fait que des progrès significatifs avaient été réalisés dans la prise en compte de la question des risques de catastrophes par de nombreux acteurs. Dans le domaine de la prévision, de l’alerte et des secours notamment, ces progrès se traduisent désormais par une certaine stabilisation du nombre de victimes. Certains événements de grande ampleur se produisant dans des pays particulièrement vulnérables –socialement, politiquement, économiquement – tels que le séisme d’Haïti en 2010, le cyclone Nargis en Birmanie en 2008 ou le typhon Haiyan aux Philippines en 2013 sont cependant susceptibles de contredire ce constat en provoquant un nombre de victimes très élevé. Par ailleurs, le rapport se félicitait du fait que cent vingt-et-un pays s’étaient alors engagés dans une législation qui prenne en compte la RRC et que cinquante-six pays enregistrent désormais de façon systématique les pertes occasionnées par les catastrophes (UNISDR 2013).

Pourtant, le bilan est loin d’être positif dans son ensemble. D’une part, le coût des catastrophes ne cesse de croître et inquiète de nombreux acteurs, publics comme privés. Les pays hautement technologisés, urbanisés, développés et dont les biens sont généralement assurés tels que le Japon, les Etats-Unis ou certains pays d’Europe, ont été récemment touchés par d’importantes catastrophes, contribuant à augmenter ce coût. Pour les compagnies d’assurances et les réassureurs tels que Munich-Re ou Swiss Re, cette tendance est source d’inquiétude.

D’autre part, la plupart des progrès réalisés le sont encore dans les domaines de la prévision, de la préparation et du secours, alors que le cadrage en termes de vulnérabilité sociale ou humaine opéré depuis plusieurs années engagerait des questions plus profondes de développement, de répartition des ressources, de développement urbain, de gestion des déchets, d’eau, de croissance économique ou d’autres facteurs qui sont indissociables des impacts des catastrophes. Pourtant, le champ de la RRC s’étant constitué comme un domaine à part, les interactions avec ces problématiques plus larges sont peu visibles et restent timides.

Quelles perspectives après 2015 ?

C’est en mars 2015 à Sendai au Japon que se tiendra la conférence internationale au cours de laquelle le CAH2 devrait être négocié. La date est importante puisqu’elle correspond également à la fin des Objectifs du millénaire pour le développement, à la 21^e Conférence des parties à la Convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique ainsi qu’à l’éventuelle mise en œuvre de nouveaux objectifs de développement durable. Cette coïncidence des agendas n’est pas négligeable. En effet, pour de nombreux acteurs impliqués dans la RRC depuis la perspective sociale, la seule façon de ne pas répéter indéfiniment les erreurs passées et de faire avancer le CAH est de changer profondément de manière de penser les risques de catastrophe en les considérant non pas comme des événements ponctuels et exogènes dont il s’agirait de réduire les impacts, mais de les lire au contraire comme des indicateurs d’un développement non durable. Dans cette optique, le fait même qu’une catastrophe frappe et produise des dommages doit être pris comme l’une des manifestations d’un développement mal géré. Et la gestion des risques devient, dans cette perspective, une pratique de développement durable. Certains acteurs fortement impliqués dans le gouvernement international des catastrophes avancent donc l’idée qu’il n’est plus possible de parler de réduction des risques de catastrophes car cela implique encore une trop grande focalisation sur les phases d’urgence et de préparation (Lavell et Maskrey 2014). Ils reprochent à la RRC de reposer encore sur l’idée de risques exogènes à la société et sur une organisation basée sur des acteurs spécialisés dans ce seul domaine. Ils proposent d’entrer avec le CAH2 dans un autre paradigme, celui de la « gestion du risque de catastrophe » (Disaster Risk Management) qui devrait permettre de désectorialiser la thématique et de la faire entrer à tous les niveaux de la gestion publique et privée des territoires. Ce changement de cadrage, s’il parvenait à s’imposer en 2015 impliquerait dès lors une transformation profonde non seulement des politiques nationales et internationales mises en place pour affronter les risques et les catastrophes, mais également des institutions qui se sont créées depuis vingt ans. Il s’agit d’une importante remise en question de la tentative de gouvernement mondial des catastrophes qui a émergé au cours des dernières décennies. Il se peut que ce changement de paradigme provoque certaines réticences à Sendaï.

Références