Répondre au défi de la déforestation tropicale

Par Romain PIRARD
Comment citer cet article
Romain PIRARD, "Répondre au défi de la déforestation tropicale", CERISCOPE Environnement, 2014, [en ligne], consulté le 24/05/2019, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/environnement/content/part2/repondre-au-defi-de-la-deforestation-tropicale

Le phénomène de la déforestation tropicale est complexe, car il dérive de nombreuses causes diverses et variées qui interagissent. La construction de voies de communication, l’émergence de nouveaux marchés de commodités, l’évolution des droits fonciers, la diffusion et l’adoption d’itinéraires techniques agricoles, la mise en place de politiques d’exploitation des ressources naturelles et leur niveau d’application, les migrations internes, les politiques fiscales, ou même les décisions relatives au taux de change de la monnaie nationale sont autant de facteurs qui déterminent l’évolution du couvert forestier dans un pays donné, puis au niveau global.

Conséquence naturelle de cet écheveau de facteurs et de paramètres conduisant, ou non, au déboisement, la solution ne passe pas seulement par une action sur les causes directes. Autrement dit, ce n’est pas parce que l’on crée un réseau d’aires protégées, qu’on limite l’octroi de licences d’exploitation forestière, ou que l’on renforce la surveillance des zones à fort risque d’incendie que le déboisement va réellement diminuer d’intensité. En tout cas, certainement pas à long terme.

Le taux de déforestation brésilien a fortement baissé au cours des dernières années. Parmi les explications communément avancées, une meilleure application des lois depuis le milieu des années 2000, une amélioration des systèmes de surveillance (y compris satellitaire) et des amendes distribuées en quantité. Ces dernières ont-elles changé le cours des choses ? Une étude plus attentive de la question semble montrer qu’en réalité, les amendes ne sont payées que dans une infime minorité de cas, et que leur impact s’explique surtout par le contexte dans lequel elles s’inscrivent : les propriétaires terriens en faute et soumis à des contrôles voient leur accès au crédit réduit, et le développement de leurs investissements se voit contrarié par un certain nombre d’obstacles additionnels. Le contexte importe là sans doute plus que les amendes.

De manière générale, l’agriculture représente la menace la plus tangible, la plus durable et la plus difficile à écarter. Mais l’intensification agricole, solution aujourd’hui communément proposée, ne peut conduire en soi à des résultats satisfaisants pour les forêts tropicales. Au mieux, elle doit s’appuyer sur des politiques publiques d’accompagnement qui en renforceront les effets environnementaux positifs. Cela peut passer par une harmonisation des politiques sectorielles, car les incohérences entre les différents modes d’intervention sont courantes. A cet égard, notons les soutiens à l’agriculture extensive pour préserver certains intérêts portés par les lobbies agricoles, quand bien même des stratégies nationales de lutte contre la déforestation sont mises en place. Cela peut aussi passer par la conception de programmes nationaux ambitieux de diffusion de techniques agricoles plus performantes, avec des soutiens en nature (formation) et financiers (primes) conditionnés à des mises en culture limitées en superficie.

Dans ce contexte bien morose généré par l’absence de solutions susceptibles de résoudre ce « problème » – qui n’en est pas un pour la plupart des résidents des pays tropicaux, pour qui l’abondance des forêts est l’indice d’une absence de développement –, l’arène climatique est apparue comme la voie privilégiée d’action et de financement. Il y avait là, en effet, de belles perspectives puisque d’une part la préservation des stocks de carbone dans les écosystèmes forestiers devait contribuer à l’atténuation du changement climatique, et d’autre part l’urgence climatique devait déclencher des financements pour lutter contre la déforestation tropicale. Cette stratégie gagnant-gagnant sur le papier ne s’est pourtant pas concrétisée jusqu’à ce jour, et son avenir paraît bien sombre.

Précédant ces débats de quelques années, le concept de services écosystémiques s’est imposé, qui fait référence aux bénéfices que l’environnement nous apporte, les forêts tropicales en étant un domaine d’application privilégié : qualité et régulation de l’eau, esthétique d’un paysage, maintien de la fertilité des sols, lutte contre l’érosion, etc. Cette approche fut logiquement associée au bourgeonnement des instruments de marché, cette vision utilitariste et pragmatique de l’environnement (alors distingué en différents services et usages) étant parfaitement compatible avec la notion de marché. En mettant en avant les rentabilités attendues de tel ou tel usage de la nature, des acteurs privés devaient créer des marchés qui fassent se rencontrer les intérêts mutuels de ceux qui bénéficient de la nature et de ceux qui sont en mesure d’agir sur son état. Mais en y regardant de plus près, ces instruments recouvrent des réalités contrastées et fonctionnent selon des principes variés. Le marché y est présent sous des formes bien différentes les unes des autres, qui vont des contrats incitatifs, avec paiements à la clé, signés entre quelques personnes à des banques d’échange d’espèces animales pour compenser les dégradations sur un site donné par une conservation dans un autre site, en passant par des programmes de subventions nationaux ou par les marchés carbone.

Ce qu’on entend par « marché » peut donc différer considérablement selon les modes d’intervention considérés, et ce simple constat est un coup porté aussi bien aux promoteurs effrénés de ces instruments qu’aux Cassandre qui crient au risque d’une marchandisation de la nature. Les marchés sont présentés comme capables au mieux d’orienter les décisions des agents, selon le principe qui associe la carotte au bâton, et d’induire une allocation optimale des efforts. Ils se veulent par ailleurs un moyen de remédier au déclin des financements publics, dont la part consacrée à la conservation diminuerait comme peau de chagrin. Mais qu’en est-il réellement ? Dans la majeure partie des cas, ces instruments de marché sont en réalité soit de simples mécanismes de financement par la collecte de nouvelles ressources financières (comme la taxe sur le trafic aérien), soit de simples systèmes de transaction à des fins incitatives mais ne concernant que quelques agents par le biais de contrats très spécifiques (comme les paiements accordés à des agriculteurs dans un bassin versant pour reboiser une partie de leurs terres). On est donc bien loin d’une situation où ces instruments rempliraient le cahier des charges associé aux marchés et possèderaient leurs vertus supposées, mais également d’une situation où la menace d’une marchandisation de la nature planerait au-dessus de nos têtes. Surtout, ces instruments sont peu appliqués au regard de l’enjeu.

Citons l’exemple frappant des paiements pour services environnementaux (PSE) qui sont dans toutes les bouches et correspondent à des objets et expériences des plus hétéroclites : non seulement dans bien des cas ils préexistaient à leur nouvelle appellation PSE, mais en outre, les tentatives de circonscrire le périmètre de l’instrument par une définition précise ont été déçues par un usage immodéré du terme. On tend donc à opposer un peu trop facilement la nouveauté (instruments innovants, instruments de marché) à l’ancien (régulation, coercition), sans prendre la mesure de ce qui a fonctionné ou failli. A l’heure actuelle, une revue attentive de la littérature consacrée au sujet ne permet de conclure ni aux vertus de ces nouveaux instruments ni à leurs risques (voir l'article de Marie Hrabanski).

Alors que peut-on en attendre pour sauver les forêts tropicales ? Il est un peu tôt pour le dire, mais sur la base des multiples expériences observées, le passage de la théorie à la pratique semble se heurter à la réalité du terrain. Les effets d’annonce incessants ne reflètent pas ce qui est concrètement mis en œuvre, et les résistances sont fortes à l’encontre de ces instruments de marché. Ceux-ci changent profondément de nature entre le moment où ils sont conçus et celui où ils sont appliqués. L’exemple des PSE est ici encore très instructif. Ils sont vus comme un moyen évident de faire contribuer le secteur privé à la conservation par ses intérêts bien compris en termes de bénéfices, mais les efforts acharnés des centres de recherche internationaux ou des grandes ONG ont bien du mal à se concrétiser. Et dans la majeure partie des cas, l’expérience se recentre sur de la régulation à l’ancienne, ou meurt lentement de sa mort naturelle.

Au final, appliquer des rustines çà et là n’est clairement pas à la hauteur de l’enjeu. Elles ne sauront résister bien longtemps aux vagues successives et toujours plus fortes d’un développement mondial basé sur une croissance démographique forte et des modes de consommation énergivores et superflus. Mais un changement de trajectoire de développement n’est qu’une condition nécessaire, nullement suffisante. Réduire l’expansion des plantations de palmier à huile ne permet pas en soi de sauver les forêts de Bornéo, quand le contexte local continue de permettre aux compagnies privées d’établir ces plantations sur des espaces forestiers plutôt que dans des zones dégradées. Il faut donc aussi agir en faveur d’une bonne gouvernance basée sur la transparence des décisions afin d’éviter des abus flagrants. Il faut en outre mener des réformes agro-foncières qui clarifient les droits d’usage et de propriété sur les terres et les ressources forestières, tout en diffusant des nouveaux itinéraires techniques agricoles à même de relever le défi de la production alimentaire sans empiéter abondamment sur les forêts restantes. Mais cela n’est pas non plus un gage de réussite tant qu’au niveau local les individus seront peu favorables à la préservation d’écosystèmes dont les bénéfices ne leur paraissent pas évidents. L’éducation en général et l’éducation à l’environnement en particulier sont donc des éléments fondateurs d’une stratégie durable et effective de lutte contre la déforestation tropicale.