La frontière sino-taiwanaise

Par Françoise Mengin
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Françoise Mengin, "La frontière sino-taiwanaise", CERISCOPE Frontières, 2011, [en ligne], consulté le 15/11/2018, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/content/part3/la-frontiere-sino-taiwanaise

La délocalisation de l’industrie taiwanaise en Chine

Si un commerce de contrebande à travers le détroit a pu se maintenir entre 1950 et 1954, toutes les relations entre les deux rives ont ensuite été interrompues, Taipei interdisant même aux ressortissants de la république de Chine de se rendre à Hong Kong ou à Macao pourtant alors sous souveraineté britannique et portugaise. Toutefois, à partir de la fin des années 1970, des échanges, certes modestes, reprenaient entre les deux rives mais via Hong Kong, Macao ou des pays tiers. Entre 1979 et 1984, la valeur des échanges commerciaux transitant par Hong Kong fut multipliée par sept, tandis que le premier investissement taiwanais sur le continent, via également un territoire tiers, daterait de 1983.

Mais à partir de la fin des années 1980, c’est l’essentiel de l’industrie taiwanaise qui a délocalisé sa production sur le continent. Initiée par les PME qui cherchaient à s’émanciper des contraintes de production à Taiwan et à profiter des conditions préférentielles offertes par les autorités chinoises aux « compatriotes taiwanais » (Taiwan tongbao), cette délocalisation a également concerné les grandes entreprises à partir de 1992. Celles-ci ont cherché à conquérir le marché chinois en pleine expansion tout en poursuivant une stratégie de globalisation de leurs activités, leurs investissements ne se limitant plus à la côte méridionale mais s’étendant sur l’ensemble du continent.

Cette « fièvre continentale » (dalu rebing) a contraint les dirigeants taiwanais à libéraliser toujours davantage les relations avec la Chine, chaque nouvelle législation revenant, en fait, à une légalisation ex-post des brèches ouvertes par les industriels taiwanais. En juillet 1985, Taipei autorisait les exportations taiwanaises vers le continent à condition qu’elles transitent par un territoire (Hong Kong ou Macao) ou un pays tiers. En octobre 1990, l’interdiction, pour les entreprises taiwanaises, d’investir sur le continent était levée à condition que les capitaux transitent par un territoire ou un pays tiers. Ces investissements étaient qualifiés d’indirects (jianjie touzi) alors qu’il s’agissait, en fait, d’investissements directs, puisque n’étant pas des investissements de portefeuille, les investissements « directs » n’étant autorisés qu’à partir de novembre 2001. De même, le plafond du montant des investissements autorisés n’a cessé d’être relevé et la liste limitative des investissements interdits (jinzhi lei) progressivement réduite. L’une des étapes importantes de cette légalisation ex-post concernera l’industrie des semi-conducteurs avec l’autorisation donnée, en avril 2002, aux fabricants de plaquettes de 8 pouces de délocaliser  leurs activités en Chine (à condition d’avoir déjà installé dans l’île des fonderies plus modernes produisant des plaquettes de 12 pouces). En outre, le fait que les investisseurs taiwanais aient longtemps été contraints d’investir via un territoire tiers, d’une part, qu’ils se soient affranchis de déclarer leurs investissements sur le continent aux institutions ad hoc à Taiwan, d’autre part, rend toute évaluation sujette à caution et, en tout état de cause, inférieure aux montants officiellement déclarés.

Au cours des années 2000, Taiwan est devenu le premier investisseur en Chine, y compris dans les secteurs de pointe de l’électronique et des nouvelles technologies de l’information : au début de 2008, les investissements taiwanais s’élevaient officiellement à 51,4 milliards de dollars US, mais officieusement à 200 milliards, voire 400 milliards selon certaines estimations, et cette présence financière s’est doublée d’une immigration massive de un à deux millions de personnes. Les entreprises taiwanaises en Chine – dont le chiffre d’affaire représenterait 35% du PNB taiwanais - assurent 20% à 25% du total des exportations chinoises, dont 30% des 200 premières firmes exportatrices, et jusqu’à 70% dans le secteur de l’électronique.

Ce mouvement de délocalisation s’est accompagné, sur le plan du commerce bilatéral, d’un déficit exceptionnellement élevé pour la Chine – 58 milliards de dollars US en 2005, ramené à près de 50 milliards en 2009. À cet égard il est significatif que, même si le marché taiwanais s’est récemment ouvert à certains investissements et importations en provenance du continent, les autorités chinoises aient préféré accepter le déséquilibre fondamental qui caractérise ces échanges plutôt que de négocier la levée des barrières protectionnistes dans le cadre de l’OMC où la république de Chine est entrée le 1er janvier 2002. Bien qu’elle y figure sous deux appellations occultant sa qualité d’État - « Territoire douanier distinct de Taiwan, Penghu, Kinmen et Matsu » ou « Taipei chinois » -, de telles négociations impliqueraient, en effet, que le gouvernement de Pékin traite d’égal à égal avec le gouvernement de Taipei, alors qu’il a toujours privilégié un dialogue paragouvernemental, voire un dialogue de parti à parti.

La nécessité de gérer les contentieux nés de la multiplication des échanges avait conduit Taipei à instituer, dès le mois de mars 1991, un organisme paragouvernemental, la fondation pour les échanges entre les deux rives (haixia liangan jiaoliu jijinhui ou SEF selon l’acronyme anglais). Cette initiative a été aussitôt reprise en décembre 1991 par Pékin avec la création de l’association pour les relations à travers le détroit (haixia jiaoliu xiehui ou ARATS). Limité aux questions techniques, un dialogue paragouvernemental s’est aussitôt instauré aboutissant au « sommet » réunissant à Singapour, en avril 1993, les présidents des deux associations, Koo Chen-fu et son homologue chinois Wang Daohan. Au terme de ce processus, quatre accords ont été signés portant sur le principe de rencontres régulières entre les deux parties, l’agenda des futures rencontres, la reconnaissance et la communication de documents d’état civil, la recherche et la compensation du courrier égaré (sans toutefois que des relations postales directes soient établies faute de relations aériennes ou maritimes directes).

Mais Pékin devait interrompre sine die ce dialogue à la suite de la déclaration de Lee Teng-hui de 1999, refusant également ce mode de négociation pendant toute la présidence du DPP Chen Shui-bian (2000-2008). Ce n’est qu’avec l’élection de Ma Ying-jeou (Guomindang) en 2008 que les relations entre les deux rives vont de nouveau être gérées sur un mode paragouvernemental.

Pour autant, depuis le sommet de Singapour, la frontière sino-taiwanaise n’a cessé d’être placée sous le double signe de sa militarisation et de son ouverture croissantes.

Militarisation de la frontière


La volonté affichée de Pékin de recourir à la force pour asseoir sa juridiction sur l’île s’est notamment traduite par les trois séries de tirs de missiles organisées par l’APL à proximité des côtes taiwanaises en juillet et août 1995 ainsi qu’en mars 1996, accompagnées d’importantes manœuvres dans le détroit. L’objectif de cette démonstration de force était, tout à la fois, de sanctionner la visite privée du président Lee Teng-hui aux États-Unis en juin 1995 et de dissuader la tenue des premières élections présidentielles au suffrage universel direct en mars 1996, obligeant alors les États-Unis à dépêcher deux porte-avions dans la zone. Outre les manœuvres militaires récurrentes dans la province du Fujian, un nombre croissant de missiles balistiques sont pointés sur Taiwan. De 500 environ au milieu des années 2000, il sont passés à 1 070 en 2008 selon le Pentagone et à près de 1 600 en 2009 selon le ministère de la Défense taiwanais. Par ailleurs, l’article 8 de loi chinoise du 14 mars 2005, dite loi anti-sécession (fan fenlie guojia fa), prévoit le recours à la force – l’adoption de « moyens non pacifiques » (fei heping fangshi) - non seulement si la sécession de Taiwan devient effective mais aussi si les possibilités d’une réunification pacifique sont complètement épuisées, une menace déjà contenue dans le Livre blanc sur la question de Taiwan publié par Pékin en février 2000, mais désormais légalisée. En outre tous les experts, ceux du Pentagone en particulier, affirment que le rapport des forces de part et d’autre du détroit est, désormais, clairement à l’avantage de la Chine, tant sur le plan maritime - grâce à ses sous-marins, l’APL peut envisager un blocus de l’île – que sur le plan aérien.

L'ouverture progressive de liaisons directes

Parallèlement, la pression de Pékin et des industriels taiwanais sur le gouvernement de Taipei pour qu’il autorise l’ouverture de relations aériennes et maritimes directes à travers le détroit ne s’est pas relâchée. Afin de retarder toute négociation sur la nature de la frontière séparant l’île du continent, les autorités taiwanaises ont d’abord cherché des expédients. Dans un deuxième temps, des mesures unilatérales prises par le gouvernement de Taipei ont légalisé ex post un trafic de contrebande. Enfin, grâce à la reprise des négociations paragouvernementales en 2008, des relations aériennes directes ont été ouvertes, mais les vols n’empruntent pas le corridor le plus court, faute d’une délimitation officielle des deux espaces aériens.

Pour ce qui est des relations maritimes, outre les multiples accommodements trouvés par les entreprises – le transbordement s’effectuait dès l’entrée dans les eaux territoriales de Hong Kong ou de Macao ou même directement en haute mer pour les cargaisons de faible importance -, un premier centre de transbordement offshore (jingwai zhuanyun zhongxin) a été ouvert en 1997 dans le port méridional de l’île, Kaohsiung. À partir de cette zone, les marchandises en direction ou en provenance de Xiamen ou de Fuzhou pouvaient être transbordées sur des navires enregistrés à l’étranger ou possédés par des compagnies chinoises ou taiwanaises arborant un pavillon de complaisance. De même, à partir du 8 mars 1998, les cargos du continent ont-ils pu relier directement Shanghai au port taiwanais septentrional, Keelung, à condition de faire escale dans le petit port japonais de Ishigaki.

C’est unilatéralement, que le président Chen Shui-bian a autorisé, à partir du 1er janvier 2001, l’ouverture de « mini-liaisons » (xiao tong) maritimes entre les îles de Jinmen et de Mazu, d’une part, Xiamen et Fuzhou, d’autre part. En fait, cette mesure ne faisait que régulariser le commerce de contrebande qui s’était développé depuis nombre d’années et permettre aux pèlerins révérant la déesse Mazu (patronne tutélaire de Taiwan et originaire de Meizhou dans la province du Fujian) de ne plus effectuer le coûteux et long détour par Hong Kong. D’abord réservées aux seuls résidents de Jinmen et Mazu (eux-mêmes devant jusqu’en 2006 se déplacer dans le cadre d’échanges touristiques) ainsi qu’aux groupes – chinois ou taiwanais – participant à des échanges culturels, économiques ou religieux ou aux Taiwanais résidant sur le continent, le bénéfice de cette « mini-liaison » a progressivement été étendu à tous les ressortissants taiwanais à partir de 2008. De même, une liaison aérienne a-t-elle été instituée entre l’archipel des Pescadores et Jinmen à partir d’avril 2007, les voyageurs pouvant ensuite se rendre sur le continent via la « mini-liaison » maritime.


Quant aux passagers ou aux marchandises empruntant la voie aérienne, ceux-ci ont longtemps été contraints de transiter par un territoire ou pays tiers, Hong Kong ou Macao en général, détour non négligeable dès lors que la destination finale se situait au nord de la province du Guangdong. En 2003, à l’occasion de la fête du nouvel an chinois, des compagnies aériennes taiwanaises ont été autorisées à opérer douze vols charters Taipei-Shanghai-Taipei, réservés aux familles taiwanaises installées sur le continent, mais toujours avec l’obligation de se poser à Hong Kong ou à Macao : c’était la première fois en cinquante-quatre ans que des appareils de compagnies insulaires normalement affrétés atterrissaient en Chine. Interrompue en 2004 en raison du refus de Taipei d’autoriser des appareils chinois à se poser sur l’île, cette expérience fut reprise en 2005. Cette fois, les vols charters, toujours réservés à la communauté des affaires, étaient exploités par trois compagnies taiwanaises et trois compagnies chinoises, d’une part,  vers un nombre plus important de destinations sur chacune des rives, d’autre part. L’accord avait été négocié à Macao par les autorités civiles des aviations chinoise et taiwanaise, les représentants des deux gouvernements ayant un simple statut d’observateur. Surtout, pour la première fois, les appareils n’ont pas fait d’escale mais simplement survolé les espaces aériens de Hong Kong ou de Macao. Ainsi, le 29 janvier 2005, un avion de Chine populaire se posait pour la première fois à Taiwan.

Par la suite, ces vols charters ont progressivement été étendus, qu’il s’agisse des périodes couvertes – d’abord les fêtes du Nettoyage des tombes, des Bateaux-dragons et de la Mi-automne, puis les week-ends (en fait du vendredi au lundi) à partir de juillet 2008 -, du nombre de vols et de villes desservies, comme des catégories de passagers, tous les Taiwanais, les étudiants notamment, pouvant les emprunter. Il reste que ces vols dits directs, parce que sans escale, demeuraient  indirects puisque les appareils étaient toujours contraints de faire un détour, coûteux en temps et en carburant, par des espaces aériens tiers. Et il n’est pas jusqu’à la dénomination de ces vols qui n’ait posé problème : Pékin qui avait longtemps insisté pour qu’ils soient qualifiés de vols intérieurs (guonei hangxian) a finalement accepté en 2002 une solution de compromis : vols entre les deux rives (liang’an hangxian).

Une étape décisive a été franchie lorsque les présidents de la SEF et de l’ARATS ont signé à Taipei, le 4 novembre 2008, quatre accords entrés en vigueur le 15 décembre suivant dont deux portent sur l’ouverture de liaisons aériennes et maritimes directes. Pour ce qui concerne les premières, opérant désormais tous les jours de la semaine, l’obligation de survoler un territoire ou un pays tiers a été supprimée. Toutefois, les vols ne sont toujours pas à proprement parler directs, même si leur trajectoire a été considérablement raccourcie, puisque, pour des raisons de sécurité, les autorités taiwanaises ont refusé que le couloir aérien médian soit ouvert. Aux termes de l’accord, les vols à destination ou en provenance du continent doivent emprunter le corridor dit Nord (couloir aérien B-576) et bifurquer au point BERBA, point de jonction entre les espaces aériens taiwanais et japonais qui délimite le partage des responsabilités en matière de contrôle aérien entre autorités aéronautiques taiwanaises et chinoises. De même, un des accords du 4 novembre 2008 a autorisé des relations maritimes directes entre onze ports taiwanais et soixante-trois ports chinois, le détour par Ishigaki n’étant plus nécessaire, ainsi que des relations postales directes entre centres de tri chinois et taiwanais. En outre, depuis juillet 2009, à la suite de la troisième session de négociations entre la SEF et l’ARATS les 25 et 26 avril 2009, un deuxième couloir Nord et un couloir Sud (n’obligeant donc plus les appareils, en direction ou en provenance du sud de la Chine, à survoler l’espace aérien de Hong Kong ou de Macao) ont été ajoutés. Parallèlement, le nombre des vols hebdomadaires entre les deux rives et celui des villes chinoises reliées aux aéroports taiwanais ne cessent d’augmenter – ils ont été portés respectivement à 370 et à 33 en juin 2010 – mais ils restent insuffisants pour faire face à la demande.

Pour autant, les relations aériennes sont loin d’être normalisées. Si, par accord tacite, aucun appareil civil ou militaire ne franchit la ligne médiane du détroit (même si des avions militaires chinois le font sporadiquement dans le cadre d’opérations d’entraînement militaire), les autorités chinoises continuent de faire pression pour que le couloir aérien médian soit ouvert, une demande que leurs homologues taiwanaises ont, pour l’heure, refusée avec constance pour des raisons liées à la sécurité nationale. De même, Pékin limite les relations aériennes aux biens et aux passagers dont la destination finale reste l’une des deux rives, refusant d’autoriser les vols en transit, soit la « cinquième liberté de l’air » dans la réglementation du transport aérien international.

Enfin, la signature, le 29 juin 2010 à Chongqing dans la province chinoise du Sichuan, d’un accord-cadre de coopération économique (ECFA selon l’acronyme anglais) par les présidents de la SEF et de l’ARATS marque une nouvelle étape dans la libéralisation des échanges économiques entre les deux rives. Souhaité par les autorités chinoises pour des raisons plus politiques qu’économiques, cet accord est présenté par l’administration Ma Ying-jeou comme l’antidote indispensable à  l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2010, de la zone de libre échange entre l’ASEAN et la Chine. D’une manière générale, tandis que le camp bleu insiste sur la complémentarité des économies chinoise et taiwanaise et mise sur la libéralisation des relations avec la Chine pour assurer la poursuite du développement de Taiwan et donc sa survie en tant qu’entité politique indépendante de fait, les formations du camp vert craignent la perte de tout avantage compétitif face à la Chine du fait des implications de la signature d’un tel accord pour la sécurité de l’île. Elles ont donc refusé de prendre part au vote lors de la ratification de l’accord par le parlement taiwanais le 17 août 2010.

L'absence de tout consensus

Deux systèmes politiques s’opposent donc autour de la question de la définition de la frontière sino-taiwanaise. Du côté chinois, il convient de souligner la très grande continuité de la politique de Pékin. Proposant, depuis la fin des années 1970, que Taiwan soit réunifié selon la formule « un pays, deux systèmes », la position chinoise est tout entière contenue dans la rhétorique dite des « trois non » (sanbu) : non à l’indépendance de Taiwan ; non à deux Chine ou à deux États, Chine et Taiwan ; non à l’adhésion de l’île à des organisations requérant le statut d’État. Autrement dit, sans renoncer à l’usage de la force, les dirigeants chinois affirment que tout est négociable, sauf le principe d’une seule Chine. En outre, l’appartenance de Taiwan à la Chine étant l’une des rares questions qui ne fasse débat ni au sein du parti, ni même au sein de la société, les velléités indépendantistes taiwanaises sont, par là même, un puissant ressort du nationalisme chinois et l’hypothèse dite du bouc émissaire ou de la guerre comme diversion ne peut donc être exclue.

Pour l’heure, Pékin mise sur une stratégie multiforme pour contenir les aspirations indépendantistes taiwanaises. Elle combine menace militaire, pressions constantes sur toutes les chancelleries pour que celles-ci réaffirment périodiquement la souveraineté de la RPC sur Taiwan. Elle s’appuie aussi sur une politique dite du front uni qui, tirant parti de l’existence d’un régime démocratique sur l’île, vise à diviser l’ennemi pour mieux le combattre, qu’il s’agisse du rapprochement, depuis 2005, entre le PCC, le Guomindang et ses alliés de la coalition panbleue, des mesures préférentielles accordées à certains milieux d’affaires ou même des exemptions de droits de douane proposées aux agriculteurs, base électorale traditionnelle des formations indépendantistes.

À Taiwan au contraire, la définition des frontières de l’État est constitutive des clivages partisans et donc sous-jacente à tout débat politique. Si les deux formations principales, le Guomindang et le DPP, s’interdisent pour l’heure d’envisager, pour l’une, la réunification avec la Chine tant que son régime ne sera pas démocratique ou, pour l’autre, la proclamation ex abrupto d’une république de Taiwan pour préserver la sécurité dans le détroit et se rejoignent donc pour privilégier le maintien du statu quo, aucun consensus ne se dégage quant à la définition de la frontière de l’État. Le désaccord entre le Guomindang et le DPP sur le « consensus de 1992 » (jiuer gongshi) est emblématique à cet égard. Afin que les négociations entre la SEF et l’ARATS puissent aboutir à des accords substantiels sur des questions techniques liées à l’ouverture progressive de la frontière, comme ce fut le cas lors du « sommet » de Singapour en 1993, les deux parties auraient reconnu l’existence d’« une Chine avec différentes interprétations » (yige zhongguo gezi biaoshu), soit un accord sur leur désaccord. Et Pékin a d’ailleurs exigé que ce soit sur la base de ce consensus que les négociations paragouvernementales reprennent en 2008. Or, tandis que le Guomindang se satisfait de ce compromis, interprétant « une Chine » comme étant la république de Chine, le DPP, conteste doublement ce consensus estimant, d’une part, que celui-ci n’aurait été qu’une reconstitution a posteriori et refusant, d’autre part, que l’avenir de Taiwan soit lié au principe de l’unité de la Chine.