La remise en cause des accords de Schengen

Par Marie-Laure Basilien-Gainche
Comment citer cet article
Marie-Laure Basilien-Gainche, "La remise en cause des accords de Schengen", CERISCOPE Frontières, 2011, [en ligne], consulté le 07/07/2022, URL : http://ceriscope.sciences-po.fr/content/part2/la-remise-en-cause-des-accords-de-schengen

Le printemps arabe a bousculé l’Union européenne (UE), malmenant ses fondements et mettant ses limites en évidence. Le débarquement de quelque 20 000 Tunisiens et 8 000 Libyens sur les côtes italiennes depuis janvier 2011 a ravivé les peurs et les tensions dans une Europe en crise de croissance et d’identité. L’Italie, s’estimant submergée par une immigration clandestine massive, a proclamé l’état d’urgence humanitaire le 12 février 2011. Elle s’est tournée vers l’Union et ses partenaires européens, sollicitant leur solidarité et demandant un partage effectif du « fardeau » de l’accueil des migrants, ce que les Etats méridionaux (au premier chef Malte et la Grèce) appellent de leurs vœux depuis des années. En vain. Les partenaires de l’Italie estiment en effet l’afflux de migrants trop modeste pour que l’octroi d’une aide puisse être envisagé. Et de rappeler au passage que l’Allemagne avait su gérer seule les centaines de milliers de migrants de l’ex Yougoslavie qui ont rejoint son territoire durant les années 1990.

Dans ce contexte, le président du Conseil Silvio Berlusconi a adopté le 5 avril 2011 un décret, pris sur la base de l’article 20 du décret législatif n° 29 du 25 juillet 1998 : des titres de séjour ont vocation à être délivrés « pour d’évidentes raisons humanitaires » aux migrants nord-africains (essentiellement tunisiens) arrivés sur le territoire italien entre le 1er janvier et le 5 avril 2011, qui permettront à leurs détenteurs de circuler librement dans l’espace Schengen. Dans la mesure où la grande majorité des migrants concernés se dirige alors vers la France, celle-ci annonce le 8 avril 2011 par la voix de son ministre de l’Intérieur, Claude Guéant, la réintroduction de contrôles à ses frontières avec l’Italie. Lors du Conseil Justice et affaires intérieures du 11 avril 2011, le ministre de l’Intérieur italien, Roberto Maroni, a vertement critiqué l’attitude de ses partenaires, qui lui ont opposé l’incapacité de son pays à contrôler ses frontières extérieures et ont qualifié son comportement de chantage.

Pour calmer les tensions entre la France et l’Italie, un sommet s’est tenu à Milan le 26 avril 2011entre Nicolas Sarkozy et Silvio Berlusconi, qui sont parvenus à un accord et ont adressé une lettre commune au président de la Commission européenne. Paris et Rome demandent une amélioration de la collaboration des Etats européen, un renforcement des mécanismes de solidarité financière avec les Etats accueillant des migrants, un affermissement de l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, Frontex. Mais surtout José Manuel Barroso est invité à « examiner la possibilité de rétablir temporairement le contrôle aux frontières intérieures » des Etats-membres, « en cas de difficultés exceptionnelles dans la gestion des frontières extérieures communes ». L’idée d’une remise en cause des accords de Schengen se développe, le Danemark en profitant pour annoncer, le 11 mai 2011, son intention de rétablir les contrôles à ses frontières intérieures.

Le contexte politique dans lequel se produit la remise en cause des accords de Schengen en général, et de la libre circulation des personnes en particulier ne doit pas être négligé. Le Danemark est à quelques mois de ses prochaines élections législatives (prévues en novembre 2011). Dans le royaume, le gouvernement de centre droit, minoritaire au Folketing, est lié au Parti du peuple danois (DF), formation d’extrême droite et troisième force politique du pays, qui a accepté de soutenir la réforme des retraites en échange d’une restriction de la politique migratoire. L’Italie a organisé les 14 et 15 mai 2011 des élections municipales dans 1345 communes (dont Turin, Milan, Bologne et Naples), véritables tests pour le gouvernement de Silvio Berlusconi à deux ans des législatives de 2013. Enfin, la France est déjà occupée par l’élection présidentielle du printemps 2012. La question de l’instrumentalisation de la question migratoire est indéniable doit être relevée.

La France modifie ses positions dès lors qu’elle s’adresse non plus à son opinion publique mais à ses partenaires européens. En effet, à l’issue du Conseil des ministres de Bruxelles du 12 mai 2011, son ministre de l’Intérieur a affirmé que les appels à la révision de l’espace Schengen émis par Paris et Rome ont été mal interprétés, insistant sur la volonté de la France de « défendre Schengen » et allant jusqu’à qualifier d’anormale la tentation de certains Etats membres (le Danemark) de vouloir gérer un espace commun par des décisions individuelles. Au-delà du bal des positions des Etats sur les accords de Schengen c’est l’idée même d’une remise en cause de ces accords qui mérite d’être décryptée. Lors de la conférence de presse du 26 avril 2011 qui clôt le 29e sommet franco-italien, Nicolas Sarkozy s’est enflammé : « Nous voulons que Schengen vive, et pour que Schengen vive, Schengen doit être réformé ». Réformé pourquoi ? Réformé comment ? Répondre à ces interrogations permet de traiter des tensions que suscitent les accords de Schengen qui témoignent d’une déliquescence de l’esprit de Schengen et exigent une clarification de la gouvernance de l’espace Schengen.


Des tensions révélatrices d’une déliquescence de l’esprit de Schengen

Pourquoi les accords de Schengen sont-ils malmenés ? Parce qu’ils prévoient le renforcement de la coopération douanière, judiciaire et policière, afin de lutter contre les trafics d’armes, de stupéfiants, et de personnes ? Non. Ils sont mis en cause parce qu’ils posent le principe de la suppression des contrôles aux frontières intérieures, en vue de la pleine réalisation de la libre circulation des personnes dans l’espace Schengen. Il s’agit là d’un objectif assigné dès 1957 à la construction européenne. Pour garantir la sécurité au sein de cet espace de libre circulation, des mesures compensatoires ont été définies qui énoncent des règles communes de contrôle des personnes aux frontières extérieures. Reste que le dispositif repose sur la confiance mutuelle des Etats partenaires dans leur capacité respective à mettre pleinement en œuvre les mesures permettant la levée des contrôles aux frontières intérieures. Or, tant le principe de la libre circulation des personnes que celui de la confiance mutuelle entre Etats membres se révèlent bien fragiles à la lumière de la crise actuelle.


La remise en cause de l’objectif de libre circulation des personnes

Les accords de Schengen, signés le 14 juin 1985 par cinq pays européens, lient aujourd’hui vingt-cinq Etats : vingt-deux membres de l’UE (Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, France, Allemagne, Grèce, Hongrie, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Slovaquie, Slovénie, Suède – Royaume-Uni, Irlande, Chypre, Roumanie, Bulgarie ne sont pas concernés) et trois États associés (Islande, Norvège, Suisse). En supprimant les contrôles aux frontières intérieures et en renforçant les contrôles aux frontières extérieures de l’espace, les accords ont pour objectif de réaliser la libre circulation des personnes en Europe. Faute d’avoir suscité l’adhésion de tous les Etats membres des Communautés européennes d’alors, une telle finalité et de telles méthodes ont été conçues et menées en dehors de leur cadre institutionnel.

La logique intergouvernementale a prévalu, les Etats cherchant à marginaliser la Commission. C’est ainsi que l’espace Schengen a été mis en place dans les années 1990 à la faveur de l’adoption de la Convention d’application de l’accord de Schengen (CCAS) du 19 juin 1990, entrée en vigueur en 1995. Dans ce cadre sont élaborées, adoptées et appliquées des règles communes en matière de contrôles aux frontières extérieures, une politique commune des visas, des mécanismes de coopération policière et judiciaire et une base de données (Système d’information Schengen, SIS). Le traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997, entré en vigueur le 1er mai 1999 à la faveur d’un protocole mis en annexe, a transformé l’espace Schengen en un Espace de Liberté sécurité justice (ELJS) et incorporé l’acquis Schengen dans l’Union européenne.

Que recouvre ce dernier ? L’accord du 14 juin 1985 qui établit le cadre pour l’abolition des contrôles aux frontières des biens et des personnes au sein de l’espace composé par les territoires des Etats participants ; la Convention d’application de l’accord de Schengen qui énonce les mesures permettant de réaliser la suppression des contrôles aux frontières intérieures, la consolidation des contrôles aux frontières extérieures communes de l’espace, la répartition des responsabilités pour l’examen des demandes d’asile, l’instauration des mécanismes de coopération de police ; les protocoles et accords d’adhésion ainsi que les actes et déclarations associés ; les décisions adoptées par le comité exécutif établi par la CCAS et les actes adoptés en vue de leur mise en œuvre.

En incorporant l’acquis de Schengen et en communautarisant les accords de Schengen, le traité d’Amsterdam modifie les équilibres entre Etats membres et Union européenne. En effet, les décisions prises par le comité exécutif Schengen doivent être réparties entre le premier pilier (communautaire) et le troisième pilier (intergouvernemental) de l’Union. Certes, le Conseil se substitue au Comité exécutif des accords de Schengen. Mais les évolutions les plus notables sont ailleurs. Le traité d’Amsterdam prévoit que, dans un délai de cinq ans à dater de son entrée en vigueur, le Conseil doit décider à l’unanimité de passer à la majorité qualifiée et d’appliquer la procédure de codécision en matière de visas, d’asile, d’immigration et de libre circulation des personnes. La décision 2004/927/CE du 22 décembre 2004 qui s’est appliquée à partir du 1er janvier 2005 modifie donc les équilibres institutionnels.

Quoi qu’il en soit, l’objectif poursuivi est clair. Pour l’article 2 § 1 de la CCAS, « Les frontières intérieures peuvent être franchies en tout lieu sans qu'un contrôle des personnes soit effectué » ; pour l’article 20 du Code frontières Schengen (CFS), « Les frontières intérieures peuvent être franchies en tout lieu sans que des vérifications aux frontières soient effectuées sur les personnes, quelle que soit leur nationalité ». Trois principes animent l’ELSJ  : 1) aucun ressortissant d’un Etat tiers ne doit pouvoir pénétrer dans l’espace dès lors qu’il pourrait constituer un risque pour la sécurité de l’un des Etats membres ; 2) un ressortissant d’un Etat tiers disposant d’un visa de court séjour octroyé par l’un des Etats membres de l’espace est autorisé à entrer sur le territoire commun ; 3) une fois admis sur le territoire de l’ELSJ, un individu est autorisé à se déplacer librement sur le territoire de l’espace durant une durée de trois mois sans avoir à subir de nouveaux contrôles aux frontières intérieures des Etats membres.

La remise en cause des accords de Schengen porte donc bien sur leur objectif même, à savoir la libre circulation des personnes à la faveur de la suppression des contrôles aux frontières intérieures. En outre, la confiance mutuelle entre les Etats partenaires dans le contrôle aux frontières extérieures semble pour le moins faire défaut.

 


L’absence de confiance mutuelle entre Etats membres

D’une part, chacun des Etats de l’ELJS doit reconnaitre la validité des contrôles aux frontières extérieures réalisées par les autres ; d’autre part, tout Etat membre de l’ELSJ doit garantir qu’il effectue les contrôles aux frontières extérieures en prenant en considération les intérêts de chacun de ses partenaires. Pour ce faire, les outils disponibles sont nombreux : système d’information Schengen ; liste commune des pays dont les ressortissants ont besoin d’un visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et liste commune des pays dont les ressortissants sont exemptés d’une telle exigence ; règles communes sur le format, l’examen, l’octroi et les effets d’un visa de court séjour ; système d’information des visas (Visa Information System) ; agence Frontex ; obligation de transmission des données à caractère personnel des passagers.

Les contrôles aux frontières extérieures visent à déterminer si les ressortissants d’Etats tiers remplissent les conditions pour entrer sur le territoire de l’espace. Enumérées à l’article 5 § 1 de la CCAS et à l’article 5 § 1 du CFS, les conditions d’entrée « pour un séjour n’excédant pas trois mois sur une période de six mois » sont au nombre de cinq : « être en possession de documents de voyage en cours de validité permettant le franchissement de la frontière » ; « être en possession d’un visa en cours de validité si celui-ci est requis » ; « justifier l’objet et les conditions du séjour envisagé, et disposer des moyens de subsistance suffisants, tant pour la durée du séjour envisagé que pour le retour dans le pays d'origine ou le transit vers un pays tiers dans lequel leur admission est garantie, ou être en mesure d'acquérir légalement ces moyens » ; « ne pas être signalé aux fins de non-admission dans le SIS » ; « ne pas être considéré comme constituant une menace pour l'ordre public, la sécurité intérieure, la santé publique ou les relations internationales de l'un des États membres ».

L’Italie a-t-elle respecté ce cadre légal quand elle a décidé l’octroi d’un titre de séjour temporaire de six mois pour raison humanitaire aux migrants nord africains entrés entre le 1er janvier et le 5 avril sur son territoire ? Rapportons-nous à l’article 5 § 2 de la CCAS et à l’article 5 § 4 du CFS, qui prévoient des dérogations à leur article 5 § 1 respectif. Le point c de l’article 5 § 4 du CFS dispose que « les ressortissants de pays tiers qui ne remplissent pas une ou plusieurs conditions énoncées au paragraphe 1 peuvent être autorisés par un État membre à entrer sur son territoire pour des motifs humanitaires ou d'intérêt national ou en raison d'obligations internationales ». Mais l’article 5 § 2 de la CCAS apporte une précision de taille : « En ce cas, l’admission sera limitée au territoire de la partie contractante concernée qui devra en avertir les autres parties contractantes ». Les titres de séjour temporaire délivrés par l’Italie aux migrants nord africains ne devraient donc pas permettre la libre circulation de leurs détenteurs dans l’ELJS.

Pourtant, l’Italie ayant notifié le 8 avril 2011 à la Commission ledit titre de séjour temporaire en application de l’article 34 § 1 a du CFS, la situation semble relever in fine de l’article 5 § 1 du CFS. Ainsi les migrants concernés paraissent avoir la possibilité de se déplacer vers et dans d’autres Etats membres, comme l’affirment l’article 21 de la CCAS et l’article 2 § 3 du décret italien du 5 avril 2011. Certes, ce décret ne mentionne pas au titre des conditions nécessaires pour obtenir un tel titre de séjour toutes celles énoncées par les articles 5 § 1 de la CCAS et du CFS. Cependant, le décret italien renvoie dans ses visas au décret 394 du 31 août 1999 modifié par le décret 334 du 18 octobre 2004.
Le terme « visas » désigne la partie figurant, selon le cas, en tête d'une loi ou au début du dispositif d'une ordonnance, d'un jugement ou d'un arrêt par laquelle, dans le premier cas, le législateur dans le premier cas , et dans le second cas, le juge dans le second cas , énoncent les références instruments juridiques internationaux, européens, communautaires, nationaux auxquels, ils se réfèrent. Le visa est reconnaissable en ce que l'énoncé de chacun des textes de référence est précédé de la locution « Vu ». Or les conditions qui doivent être satisfaites par le ressortissant d’un Etat tiers pour bénéficier d’un titre de séjour énumérées à l’article 6 du décret 394 sont identiques à celles listées par l’article 5 § 1 du CFS. L’Italie semble ne pas avoir failli à ses obligations.

A priori, la France n’est pas autorisée à procéder à des contrôles sur les migrants nord africains venus d’Italie. Les autorités peuvent cependant invoquer pour le faire des motifs de sécurité nationale et d’ordre intérieur en vertu du point e des articles 5 § 1 de la CCAS et du CFS. La France est autorisée à demander aux ressortissants de produire les documents exigés pour entrer dans l’espace Schengen par l’article 21 § 1 de la CCAS : « Les étrangers titulaires d'un titre de séjour délivré par une des parties contractantes peuvent, sous le couvert de ce titre ainsi que d'un document de voyage, ces documents étant en cours de validité, circuler librement pendant une période de trois mois au maximum sur le territoire des autres parties contractantes, pour autant qu'ils remplissent les conditions d'entrée visées à l'article 5, paragraphe 1, points a, c et e ».

La France peut donc exiger de tout migrant concerné de présenter des documents valables permettant le franchissement de la frontière (a), de justifier de l’objet et des conditions du séjour envisagé et de disposer de moyens de subsistance suffisants (minimum journalier de 62 euros et 31 euros s’il était hébergé) (c), de ne pas constituer une menace pour l’ordre public ou la sécurité nationale (e). Un manque de cohérence apparaît entre les textes de l’acquis Schengen, imputable à leur mode d’élaboration intergouvernemental. Les tensions actuelles ont donc le mérite de mettre en évidence l’insuffisance de collaboration et de confiance entre Etats membres comme les incertitudes quant à la gouvernance de l’ELJS.


La nécessaire clarification de la gouvernance de l’espace Schengen

Si la Grèce et Malte ont manifesté leur accord de principe sur la révision des accords de Schengen, c’est à la condition que l’objectif soit d’assurer une meilleure répartition du fardeau de l’accueil des migrants. L’Allemagne et les Pays Bas ont estimé qu’une révision était envisageable si elle améliorait le système et ne réintroduisait pas de contrôles aux frontières intérieures. Pour l’Espagne, la révision n’est pas nécessaire. Les propos les plus virulents reviennent au ministre des Affaires étrangères luxembourgeois, Jean Asselborn, et à l’eurodéputé socialiste luxembourgeois Robert Goebbels, co-rédacteur des accords de Schengen. Ils se sont opposés catégoriquement à une révision des accords de Schengen qui permettrait aux Etats membres de restaurer les contrôles aux frontières intérieures. Quant aux eurodéputés de la Commission Libertés civiles, justice et affaires intérieures LIBE, ils ont exprimé leur vive inquiétude lors de la réunion du lundi 2 mai 2011. Cette possibilité existe déjà en l’état actuel du droit. Car une telle possibilité existe déjà en l’état actuel du droit dont une mise en œuvre plus intégrée suscite évidemment quelques résistances nationales.


La possibilité de restaurer les contrôles aux frontières intérieures

Dans la mesure où l’accord de Schengen et la CCAS sont des traités classiques de droit international, leur modification suppose une renégociation par les vingt-cinq Etats partenaires et la rédaction d’un nouvel accord accepté à l’unanimité et enfin ratifié par chacun des Etats selon ses normes constitutionnelles propres. Le traité d’Amsterdam a fait entrer ces traités dans l’UE, si bien que « la coopération renforcée dans des domaines relevant du champ d'application desdits accords et dispositions connexes… est conduite dans le cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne et dans le respect des dispositions pertinentes du traité sur l'Union européenne et du traité instituant la Communauté européenne » selon l’article 1er du protocole sur l’acquis de Schengen. A la suite de la décision du Conseil du 22 décembre 2004, les mesures concernant l’ELSJ doivent être adoptées sur proposition de la Commission en codécision par le Parlement et le Conseil, ce dernier statuant à la majorité qualifiée. L’article 77 § 2 du traité de Lisbonne a confirmé ces dispositions.

Toutefois, si les mesures envisagées tendent à remettre en cause le principe même de la suppression des contrôles aux frontières intérieures, les mesures législatives ne sont plus suffisantes. Il convient alors de procéder à une révision des traités selon la procédure de l’article 48 du traité de l’Union européenne (TUE). Celle-ci implique alors un accord unanime des Etats parties qu’elle soit ordinaire (décision du Conseil de convoquer une Convention dont les travaux sont soumis au commun accord des représentants des gouvernements des Etats membres et à la ratification par chacun d’entre eux conformément à ses règles constitutionnelles respectives) ou simplifiée (décision du Conseil à l’unanimité approuvée par le Parlement européen qui se prononce à la majorité de ses membres).

Selon l’article 2 § 2 de la CCAS, « lorsque l'ordre public ou la sécurité nationale l'exigent, une partie contractante peut, après consultation des autres parties contractantes, décider que, durant une période limitée, des contrôles frontaliers nationaux adaptés à la situation seront effectués aux frontières intérieures ». Le CFS vient préciser les choses en son article 23 § 1 qui définit de façon restrictive les hypothèses dans lesquelles la restauration des contrôles aux frontières intérieures peut être « exceptionnellement » envisagée (« menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure ») et encadre une telle restauration d’un point de vue temporel (durée maximale de 30 jours qui peut s’étendre au-delà au regard de la durée de la menace) et spatial (périmètre circonscrit).

A cela s’ajoutent des exigences procédurales détaillées à l’article 24 du CFS. L’Etat membre qui « envisage de réintroduire le contrôle aux frontières intérieures » est tenu d’en aviser « dès que possible les autres États membres et la Commission ». Pour ce faire, il lui faut fournir de nombreuses informations : « a) les motifs de la réintroduction envisagée, en précisant les événements qui constituent une menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure ; b) le champ d'application de la réintroduction envisagée, en précisant le lieu où le contrôle aux frontières doit être rétabli ; c) le nom des points de passages autorisés ;d) la date et la durée de la réintroduction envisagée ; e) le cas échéant, les mesures que les autres États membres devraient prendre ».

Sur la base de ces informations, des consultations s’engagent entre l’Etat concerné et les autres Etats membres et la Commission. La procédure est quelque peu modifiée en cas d’urgence. L’article 25 du CFS reconnaît à l’Etat concerné la possibilité de restaurer immédiatement les contrôles à condition d’en aviser simultanément ses partenaires et la Commission. Un rapport doit être établi et communiqué au Parlement, au Conseil et à la Commission qui effectuent un contrôle sur les conditions et les modalités de la réintroduction des contrôles (article 29). Les textes établissent donc une logique intégrative qui demande à être réellement mise en œuvre.


La nécessité d’affirmer une logique intégrative dans la gouvernance de l’ELJS

Dans une lettre adressée le 1er mai 2011 aux dirigeants français et italien, le président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, a indiqué que « le rétablissement des frontières est une possibilité parmi d'autres, qui, à condition d’être soumise à des critères spécifiques et bien déterminés, pourrait constituer un élément pour renforcer la gouvernance de l'accord Schengen ». Il poursuit : « cette gestion ne devrait pas nous conduire à pencher vers une vision trop sécuritaire, qui pourrait paraître comme niant les valeurs mêmes sur lesquelles se fonde le projet européen, ni vers une vision trop laxiste de la politique de l'immigration ». L’heure n’est donc pas à la révision des accords de Schengen dans la mesure où le principe de libre circulation des biens et des personnes au sein des frontières intérieures est fondamental. N’en déplaise au Danemark. Pour autant, cela ne signifie pas que la gouvernance de l’ELJS n’ait pas vocation à être modifiée.

Dans sa communication sur la migration présentée le 4 mai 2011 par la commissaire en charge des Affaires intérieures Cecilia Malmström, la Commission a avancé des propositions qui ont fait l’objet d’un débat sans vote au Parlement le 11 mai et ont été adoptées par le Conseil le lendemain. Outre des références appuyées aux mesures nécessaires à une amélioration de la gestion des frontières extérieures, de l’intégration des immigrants légaux et de l’efficacité de la lutte contre l’immigration illégale, notamment à la faveur d’un renforcement des pouvoirs de l’agence Frontex, la possibilité a été évoquée de rétablir plus aisément les contrôles aux frontières en cas de défaillance de l’un des Etats partenaires ou quand une poussée migratoire trop forte se fait sentir aux portes de l’ELJS. Un tel assouplissement des conditions de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures n’a pas manqué de susciter de vives critiques de la part des parlementaires européens.

Il convient de souligner que ledit assouplissement s’accompagne d’une redistribution des pouvoirs. En effet, la communication propose de réduire « le recours, par les États membres, à des initiatives unilatérales consistant à réintroduire provisoirement des contrôles aux frontières intérieures ou à intensifier les contrôles policiers dans les régions frontalières intérieures ». Pour ce faire est avancée l’idée « de mettre en place un mécanisme qui permette à l’Union de gérer les situations qui se présentent lorsqu’un État membre ne s’acquitte pas de son obligation de contrôler son segment de la frontière extérieure ou lorsqu’une portion donnée de cette dernière est soumise à une pression forte et imprévue en raison de circonstances externes ». On en vient à se demander si les positions relativement timides de la Commission face aux tensions qui se sont fait jour entre la France et l’Italie n’avaient pas vocation à rendre acceptable à certains Etats membres son ambition « d’établir un tel mécanisme qui permettrait de décider, au niveau européen, quels États membres réintroduiraient exceptionnellement des contrôles aux frontières intérieures et pendant combien de temps ».

La volonté de mettre un terme à l’intergouvernementalisme qui prime dans l’ELJS est des plus claires à la lecture de la tribune publiée par Viviane Reding, commissaire à la Justice, et Cecilia Malmström, en charge des Affaires intérieures, dans Le Monde du 6 mai 2011. « Il faut éviter que des gouvernements définissent eux-mêmes les conditions de réinstauration des contrôles aux frontières. Une telle décision, parce qu'elle nous affecterait tous, devrait nécessairement être approuvée par les institutions européennes » écrivent-elles. Le parlementaire européen Manfred Weber (PPE) s’en est réjoui : « La proposition de la Commission qui a pour but de renforcer l’échelon européen dans le domaine des migrations est juste. Nous refuserons toute tentative de restriction de la liberté de mouvement, symbole essentiel de l’Europe ».

Son enthousiasme n’est pas partagé par tous. Ainsi, à la sortie du conseil des ministres du 12 mai, le ministre français de l’Intérieur Claude Guéant a exposé un autre scénario d’évolution de la gouvernance de l’ELJS dans lequel la Commission ne disposerait pas du rôle majeur puisque c’est au Conseil Justice et Affaires Intérieures qu’il reviendrait de donner des instructions à Frontex et de réintroduire temporairement les contrôles aux frontières intérieures. Aussi les tensions semblent-elles s’être déplacées : d’abord entre deux Etats membres (Italie et France) ; ensuite entre un Etat membre (Italie) et l’Union ; désormais entre le Conseil et la Commission. Si cette dernière maintient son refus d’une réintroduction des contrôles aux frontières intérieures de l’ELJS, elle a (ac)cédé à la demande de certains Etats de rétablir exceptionnellement des visas à l’entrée de l'UE pour les ressortissants des Etats qui en étaient exemptés.

Dans un communiqué du 24 mai dernier, la Commission a présenté une proposition de modification du règlement 539/2001/CE relatif aux visas qui consisterait à introduire une « clause de sauvegarde sur les visas, permettant de suspendre rapidement et temporairement l’exemption de visa en faveur d’un pays tiers figurant sur la liste positive en cas de situation d’urgence, lorsqu’une prompte réaction est requise pour résoudre des difficultés auxquelles sont confrontés des États membres ». Selon l’article 1 de la proposition de règlement modificatif, la clause de sauvegarde – qui serait complémentaire de la celle prévue à l’article 78 § 3 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)– pourrait être activée dans trois situations d’urgence, à savoir en cas d’un accroissement soudain d’au moins 50 % sur une période de six mois par rapport aux six mois précédents du nombre de ressortissants d’un pays tiers non soumis à l’obligation de visa qui sont déclarés en séjour irrégulier sur le territoire d'un État membre, qui ont déposé des demandes d’asile ou dont les demandes de réadmission ont été rejetées.

Certes, les Etats membres souhaitant faire jouer une telle clause de sauvegarde devront motiver leur demande auprès de la Commission, qui devrait décider in fine. Toutefois, la logique intergouvernementale semble bien résister à l’avènement de la logique intégrative en matière d’asile et d’immigration, et ce en dépit des dispositions du traité de Lisbonne. En effet, la proposition de la Commission, qui sera soumise au vote des ministres de l’Intérieur de l’UE réunis les 9 et 10 juin prochains à Luxembourg, répond aux sollicitations de certains Etats membres (France, Belgique, Luxembourg, Suède, Allemagne) qui se montrent inquiets des facilités de circulation qui ont été offertes aux Serbes, Monténégrins, Macédoniens (depuis décembre 2009) et aux Albanais et Bosniens(depuis décembre 2010). Or on ne peut que se montrer perplexe devant cette volonté de rétablir l’exigence de visas pour ces ressortissants d’Etats voisins qui s’acheminent vers une adhésion à l’Union. Le sommet des chefs d’Etat et de gouvernement qui aura lieu les 23 et 24 juin prochains à Bruxelles ne manquera pas d’aborder la question.
 


Que retenir de ces quelques semaines durant lesquelles les accords de Schengen en général, et le principe de libre circulation dans l’espace européen en particulier, ont été ébranlés ? D’abord que les Etats membres demeurent réticents à concéder aux instances de l’UE une autorité dans des domaines sensibles, même si le jeu politique du principe de subsidiarité ou la portée juridique des traités conduisent à reconnaître l’importance d’un esprit d’intégration. Ensuite que dans un contexte de crise, certains Etats sont toujours tentés par un repli national. Comme l’a dénoncé le député européen Joseph Daul (PPE), « A la vague d'immigrés qui gagnent nos côtes dans des conditions précaires, qui meurent en mer, nos pays réagissent trop souvent par la division, les querelles, les fermetures de frontière, voire la remise en cause d'un instrument de liberté de circulation aussi essentiel que Schengen ».

La fermeture des frontières intérieures de l’Union serait une aberration quand le plan de relance du marché intérieur que poursuit le Single Market Act suppose de renforcer la mobilité des Européens. La fermeture des frontières extérieures affecterait d’ailleurs ces derniers au premier chef : selon les statistiques établies entre le 31 août 2010 et le 6 septembre 2010, quelque 12,6 millions de personnes traversent les frontières de l’UE chaque semaine, dont 73,5 % sont des citoyens européens ou des personnes bénéficiant du droit de libre circulation au sein de l’UE (9,1 millions), 15,2 % sont des ressortissants d’Etats tiers qui n’ont pas besoin de visa (2,1 millions ), et 11,3 % des personnes devant être munies d’un visa (1,4 million). Il est temps d’en finir avec les fantasmes d’une invasion de l’espace européen par les étrangers : l’UE compte 19,5 millions d’immigrés (3,9% de la population totale) alors que les Etats-Unis en dénombrent 42,8 millions (13% de la population) ; Bruxelles accueille quinze fois moins de réfugiés que Washington. Si les arguments tirés de l’exigence du respect des droits des individus qui cherchent sinon refuge tout au moins emploi et espoir en Europe ne sont pas entendus, il faut mettre en avant la nécessité de l’économie européenne qui a grand besoin des forces vives des immigrés.

Références

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•   Emmanuel BLANCHARD, Olivier CLOCHARD & Claire RODIER, Sur le front des frontières, numéro spécial de la revue Plein droit, n° 87, décembre 2010.

•   Xavier CHOJNICKI (dir), Migrations et protection sociale : étude sur les liens et les impacts de court et de long terme, rapport remis en juillet 2010 à la DREES MIRE (Mission recherche de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques, auprès du ministère du Travail, de la Solidarité et de la Fonction publique, du ministère du Budget, des Comptes publics, de la Réforme de l’État, du ministère de la Santé et des Sports).

•   Commission européenne, Mettre en place un espace de liberté, de sécurité et de justice au service des citoyens européens - Plan d'action mettant en œuvre le programme de Stockholm, COM (2010) 171, 20/04/2010.

•   Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Acte pour le Marché unique : douze leviers pour stimuler la croissance et renforcer la croissance, 13/04/2011, COM (2011) 206.

•   Convention d’application de l’Accord de Schengen du 14 juin 1985 entre les gouvernements des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, JO L 239 du 22/09/2000, pp. 19-62.

•   Paolo CUTTITTA, « Le monde-frontière. Le contrôle de l'immigration dans l'espace globalisé », Cultures & Conflits, avril 2007, n° 68, pp. 61-84.

•   Eurostat, Demandes d’asile dans l’UE 27, Communiqué 64/2010 du 04/06/2010.

•   Eurostat, Décisions sur les demandes d’asile dans l’UE 27, Communiqué 89/2010 du 18/06/2010.

•   Eurostat, Les ressortissants étrangers dans l’UE 27 en 2008. Les ressortissants étrangers constituaient 6% de la population de l’UE 27, STAT/09/184 du 16/12/2009.

•   Michel FOUCHER, L’obsession des frontières, Paris, Perrin, 2007.

•   Elspeth GUILD & Didier BIGO, « Désaccord aux frontières et politique des visas : les relations entre Schengen et l’Union », Cultures & Conflits, n°49, printemps 2003, pp. 38-70.

•   Serge WEBER, « D'un rideau de fer à l'autre : Schengen et la discrimination dans l'accès à la mobilité migratoire », Géocarrefour, mars 2009, Vol. 84, pp. 163-171.

•   Décision 2004/927/CE du Conseil du 22 décembre 2004 visant à rendre la procédure définie à l’article 251 du traité instituant la Communauté européenne applicable à certains domaines couverts par la troisième partie, titre IV, dudit traité, JO L 396 du 31/12/2004, pp. 45-46.

•   Décision du Conseil 1999/436/CE du 20 mai 1999 déterminant, conformément aux dispositions pertinentes du traité instituant la Communauté européenne et du traité sur l'Union européenne, la base juridique de chacune des dispositions ou décisions constituant l'acquis de Schengen.

•   Règlement n° 539/2001/CE du Conseil du 15 mars 2001fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation, JO L 81 du 21.3.2001, pp. 1-7.

•   Règlement n° 562/2006/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes, JO L 105 du 13/04/2006, pp. 1-32.