La frontière s’enracine dans l’histoire et se confond avec les origines du droit international. Elle apparaît désormais principalement comme l’instrument de la séparation de deux souverainetés et comme un élément déterminant de la stato-génèse qui conditionne la réalisation du titre territorial. On a pu, à cet égard, évoquer une véritable « obsession du territoire » pour les États. Mais, loin d’être un phénomène uniquement historique, la frontière reste l’objet de toutes les attentions dans le droit international contemporain. Une jurisprudence abondante continue d’être alimentée par les délimitations de territoires, qui font toujours l’objet d’accords entre les États.

La frontière : un enjeu continuel depuis l’origine du droit international

La frontière reste un phénomène complexe par son ancrage historique, sa sensibilité et les multiples sens qui lui sont donnés. Frontière-ligne et frontière-zone alimentent le débat, alors que les sens donnés par d’autres États varient. Ainsi, les anglo-saxons distinguent la Boundary  (frontière ligne) de la Frontier qui revêt plus le sens d’une zone frontière entre la civilisation et le reste (Wilderness). L’Histoire permet également de reconnaître, dans la famille de la frontière, des expressions comme les limes, les « finis » (dont on a tiré l’expression plus moderne, mais quelque peu dépassée, de « confins »).

La frontière est apparue dès l’Antiquité la plus reculée. Néanmoins, elle a changé d’aspect, de fondements et de fonctions avec le temps. Dès l’Antiquité, on voit progressivement apparaître une forme de frontière : la frontière épaisse ou « marche », ancêtre de notre frontière ligne dont on constate des traces dès 1300 avant Jésus-Christ, entre le roi des Assyriens et le roi de Babylone, avec à l’appui un bornage par des stèles. Il n’est donc pas surprenant de constater que la Grèce connaissait déjà une conception élaborée de la frontière où le bornage atteste de l’existence d’une cité. Thucydide rapporte le témoignage de nombreuses guerres entre cités ayant pour objet la délimitation de territoires dont l’origine était souvent un litige privé. Si l’on ne peut utiliser l’expression « frontière » au sens strict, il s’agit bien de la démarcation des confins du territoire civique. L’empire romain  consacre la notion de frontière épaisse ou marches d’empire avec, notamment, l’apparition des limes, terme à l’origine de l’arpentage pour désigner une limite de domaine. Il s’agit d’un dispositif a-linéaire consacré à l’apogée de l’empire sur près de 9 000 km, prenant parfois la forme d’une frontière naturelle (le limes rhénan) ou d’une frontière artificielle matérialisée par une succession de places fortifiées, voire de murs comme le fameux mur d’Hadrien (long de 117 km) ou le mur d’Antonin (long de 57 km). Dans le même ordre d’idées, on peut évoquer les murailles de Chine dont les traces constituent un extraordinaire témoignage de la conception de la frontière dans l’empire chinois. À la suite de l’empire romain, Byzance développe (entre le V^e et le XII^e siècles) une conception idéologique de la frontière où les confins devaient correspondre aux frontières du monde romain chrétien. C’est à partir de cette époque que s’affermit la conception moderne de la frontière évoluant vers la frontière ligne. Il s’agit de stabiliser des limites territoriales en échange de la paix pour un empire affaibli. Au XVII^e siècle sont négociés les premiers règlements frontaliers entre États aux structures idéologiques différentes. Avec l’État, concept qui admet le partage des territoires contrairement à l’empire qui a vocation à être unique, la frontière moderne est née.

L’Histoire démontre que la frontière se situe au point d’équilibre de trois données sociologiques : le territoire, l’État, la nation. La frontière est intimement liée au territoire. Elle en marque la limite. Mais ce n’est qu’en relation avec une autre notion que la frontière prend la dimension qu’on lui prête couramment : l’État. Dans ce sens, la frontière crée l’État selon un processus qui donne à l’État une définition frontalière. En droit international, le territoire apparaît comme l’un des éléments constitutifs de l’État : c’est l’espace de souveraineté dont dispose sans partage tout État. De la confrontation de souverainetés, se prétendant égales, résulte la nécessité d’une délimitation au moyen de la fixation d’une frontière destinée à empêcher tout empiétement d’une souveraineté sur l’autre. C’est dans ces conditions que la frontière linéaire va progressivement s’imposer au détriment des frontières mouvantes, différentielles, avancées et, par essence, imprécises. Cette évolution dans la perception de la frontière ne peut être isolée du processus de constitution d’un État moderne qui se déroule au même moment. On parlera alors « d’étatisation de l’espace », même si les contours restent imprécis puisqu’un roi de France sera dans l’impossibilité de se faire une représentation exacte de son royaume avant le XVI^e siècle.

La frontière, en marquant les contours d’un ensemble homogène et cohérent - ou du moins présenté comme tel - participe au processus de fondation de l’État-nation. Néanmoins, le concept de nation s’accorde mal avec les frontières de l’État moderne, la notion de nation devenant de plus en plus contestée, dans son sens « objectif » (critères fondés sur la race, la religion, la langue....), au fur et à mesure que se construit l’État moderne. Si le processus de stato-génèse conduit la formation de l’Europe à une relative cohérence, la décolonisation marquera l’aboutissement d’une négation de la conception objective de la Nation. Il n’est que de rappeler qu’en Afrique près de 80% des frontières sont sans aucun rapport avec les limites traditionnelles, particulièrement ethniques. Dans ce cadre, l’État ne correspond pas à la nation. Il n’est pas le fruit d’une lente décantation, il est reçu en héritage, sans bénéfice d’inventaire. L’équation selon laquelle la frontière suffit à faire l’État, et l’État la nation, est trop simple pour se concrétiser à l’époque moderne, quels que soient les enseignements de l’Histoire.

Consécutivement, la notion de frontière naturelle est ancrée dans l’inconscient collectif comme une sorte de notion idéale de frontière. On invoque, à cet égard, l’insularité du Royaume-Uni où la protection de l’Espagne par les Pyrénées, à l’inverse d’une Pologne régulièrement démembrée parce que située dans une immense plaine propice aux incursions extérieures. Mais, quelle que soit la configuration d’un État, la notion de frontière naturelle est à proscrire. La frontière est toujours la résultante d’une démarche réfléchie. Elle revêt un caractère artificiel que l’évolution d’une frontière mouvante vers une frontière linéaire symbolise. Même naturelle, une frontière reste une construction humaine. Il apparaît d’ailleurs qu’une limite naturelle est sujette à de nombreuses imprécisions qui devront être écartées. Par exemple, une frontière constituée par une chaîne de montagnes, un cours d’eau ou un lac ne peut suffire en elle-même.

À ces éléments historiques et naturels s’ajoute un principe juridique qui va connaître un grand succès par sa simplicité : celui de l’uti possidetis juris, qui peut être défini comme le principe selon lequel les frontières établies sous l’empire d’un système disparu doivent être respectées et maintenues par les nouveaux États. En clair, les nouveaux États sont dans l’obligation de respecter les frontières ou limites administratives imposées par leurs prédécesseurs. Appliqué sous toutes les latitudes et à toutes les époques, il est désormais de portée universelle. On a ainsi juridicisé un assentiment diffus à la stabilité des frontières en introduisant un élément d’ordre dans ce qui aurait pu être une tragique cacophonie. C’est en Amérique latine que l’uti possidetis est apparu. Ce principe fut défini, en 1819, par les Républiques nouvellement émancipées lors du congrès d’Angostura. On le retrouve ensuite lors de la décolonisation en Afrique. C’est d’ailleurs à propos de l’Afrique que la Cour internationale de justice a définitivement consacré ce principe lors de l’affaire du différend frontalier, en 1986, entre le Mali et le Burkina Faso. Le principe acquiert alors une valeur universelle, au-delà de la décolonisation. Ainsi, l’uti possidetis s’est étendu à la dissolution des pays du bloc de l’Est, URSS, Tchécoslovaquie et Yougoslavie. La Commission pour la conférence sur la paix en ex-Yougoslavie a avalisé ce principe et l’accord de Minsk qui consacre la dissolution de l’URSS le 8 décembre 1991 fait de même. Dans ces derniers cas, l’existence d’un État fédéral a facilité le découpage, les limites des anciens États fédérés devenant ipso facto les frontières des nouveaux États. La vertu sécurisante de ce principe a justifié son utilisation planétaire. Néanmoins, ce « placage » a parfois eu des effets pervers, la contestation des anciennes limites étant l’élément moteur de certains conflits (ex-Yougoslavie) ou favorisant la résurgence de différends oubliés (en Afrique).

La frontière : une détermination et un régime juridique sensibles et dérogatoires en droit international

La délicate détermination des frontières en droit international

La détermination d’une frontière est une opération complexe dans laquelle interviennent plusieurs phases. Outre sa délimitation, opération sensible pour les États, sa démarcation et son abornement sont souvent sources de discordes. La détermination d’une frontière terrestre est une opération de nature essentiellement politique qui ne répond à aucune règle de droit international, mais qui se trouve, le plus souvent, concrétisée par un traité. On a souvent souligné à cet égard qu’il n’existait pas de droit international de la délimitation terrestre applicable d’une manière uniforme. Il existe certes des « guides », des principes généraux, qui permettent de délimiter une frontière, mais chaque frontière étant la résultante d’une histoire propre, aucune généralisation ne s’impose. Il peut s’agir, par exemple, d’une limite « naturelle », d’un partage décidé entre souverains ou du point consacré par une conquête ou un conflit.

La délimitation elle-même conduit les parties à tracer une ligne séparant les territoires de deux États. Cette opération est souvent longue et semée d’embûches. Par exemple, la frontière entre la France et l’Espagne résulte du traité des Pyrénées de 1659, mais son tracé définitif sera établi par le traité de Bayonne de 1868. La délimitation de la frontière entre les États-Unis et le Canada s’étale elle de 1783 à 1910. Les frontières africaines sont particulièrement emblématiques concernant leur détermination. Étant le résultat de partages de zones d’influence, du procédé de l’hinterland, la matérialisation de la frontière sur le terrain était rare, des faisceaux de limites remplaçant une véritable ligne frontalière. On fixe alors une limite sans fixer de frontière, alors que l’uti possidetis fixera des frontières qui ne sont pas forcément délimitées. Il arrive même que la délimitation ne soit pas envisagée ou jugée inutile. Le traité franco-marocain de 1845 sur la zone au sud de la ville de Figuig indique que « le fait qu’elle soit inhabitée rend toute délimitation superflue ».

La démarcation complète la délimitation par sa précision. Elle permet souvent de corriger des erreurs ou incertitudes qui peuvent résulter de l’utilisation de cartes à grande échelle ou d’une imprécision dans la délimitation générale. Il s’agit d’une étape plus technique et moins politique. L’abornement, ultime étape, permettra de fixer précisément la frontière. Cette opération technique est parfois difficile à réaliser en fonction de la configuration du terrain. Néanmoins, elle s’avère utile lorsque la démarcation résulte d’un différend entre des États. Par un accord du 15 avril 1994, la Libye et le Tchad ont décidé d’aborner leur frontière à la suite de l’arrêt de la Cour internationale de justice du 3 février 1994 dans l’affaire du différend territorial.

Alors que les frontières terrestres sont déterminées par des faits historiques et politiques, les frontières maritimes font l’objet d’une détermination juridique via des règles uniformisées par la coutume et les conventions sur le droit de la mer. La tendance à la « territorialisation » du domaine maritime - dont l’expression « frontière maritime » très usitée rend compte - amène les États à des réflexes identiques à ceux concernant le territoire terrestre. Les frontières maritimes répondent à des règles juridiques formalisées, même si imparfaites. À la suite de l’appropriation progressive des plateaux continentaux après la deuxième guerre mondiale, les conventions de Genève de 1958 ont commencé à formaliser la souveraineté sur des parcelles maritimes, œuvre en partie achevée par la convention de Montego Bay de 1982. En 1958, il est admis que la souveraineté de l’État côtier s’étend au-delà de son territoire à une zone adjacente dénommée « mer territoriale » moyennant le respect de certains droits pour les États tiers comme le droit de passage inoffensif. La convention de 1982 le confirmera en avalisant la limite maximum de 12 milles nautiques depuis la ligne de base qui tient compte du découpage de la côte ou de la laisse de basse mer. Les zones contiguës et économiques exclusives poursuivront ce découpage en octroyant des droits souverains jusqu'à 24 et 200 milles nautiques de la ligne de base. Le plateau continental complétera ce panorama selon des règles complexes de délimitation en dépit d’un socle commun à 200 milles nautiques. Enfin, il convient de mentionner que la frontière aérienne est fixée par référence à la frontière terrestre et maritime. La souveraineté de l’État sur son espace aérien est totale dans les limites du territoire terrestre et de la mer territoriale.

Le régime juridique dérogatoire de la frontière

Phénomène particulier en droit international, la frontière va bénéficier d’un régime juridique largement dérogatoire au droit commun. Alors que le droit est absent de la formation de la frontière terrestre, elle va être juridiquement très protégée lorsque son établissement est reconnu. Son inviolabilité, son intangibilité, sa stabilité sont protégées par un caractère objectif qui fait des traités de frontières des accords hors normes dans la sphère internationale.

La frontière est inviolable. Tel est le précepte de base qui alimente toutes les relations internationales contemporaines dont le droit est le reflet. Élevée tacitement au rang d’un principe impératif (norme de jus cogens) au moment de la guerre du Golfe et de l’invasion du Koweit par l’Irak, l’inviolabilité de la frontière jouit d’une reconnaissance unanime tout en restant un concept parfois flou. Dans sa forme la plus simple, l’inviolabilité vise à interdire le franchissement par un État recourant à l’emploi de la force de la frontière d’un autre État en vue de porter atteinte à sa souveraineté. L’inviolabilité est avant tout le corollaire d’une exigence consubstantielle en droit international : l’intégrité territoriale des États, elle-même corollaire de l’interdiction du recours à la force dans les relations internationales. On remonte ainsi aux principes essentiels du droit international interétatique, l’inviolabilité des frontières représentant l’application du non recours à la force pour le respect de l’intégrité territoriale, ce que traduit l’article 2 § 4 de la charte des Nations unies. L’intangibilité de la frontière représente, elle, la vocation à la stabilité de cette frontière. Il s’agit, en l’espèce, de rendre impossible la remise en cause de frontières existantes, ce qui correspond également à l’immutabilité parfois invoquée. Mais, à la différence de l’inviolabilité, l’intangibilité ou l’immutabilité sont des principes protecteurs limités dans la mesure où un accord entre États permet de modifier pacifiquement une frontière. L’inviolabilité ne suppose donc pas automatiquement l’immutabilité.

Si l’uti possidetis laisse peu de place à des modifications de frontières lors de successions d’États, le régime juridique des traités de frontière parachève la carapace juridique qui fait de la frontière internationale un concept très protégé par le droit international. Dans ce sens, on a pu considérer que les frontières sont d’une nature particulière en ce qu’elles conservent une existence séparée des traités qui les ont créées. Les conventions de codification et la jurisprudence confirment ce particularisme. La convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 indique, dans son article 62 § 2 qu’un traité établissant une frontière constitue une exception à l’invocation de la clause de changement fondamental de circonstances (rebus sic stantibus) admise dans les traités ordinaires. Quant à la convention de Vienne sur la succession d’États en matière de traités du 22 août 1978, elle exclut, dans ses articles 11 et 12, la possibilité de remettre en cause les régimes frontaliers et autres régimes territoriaux. Les accords frontaliers dérogent, par conséquent, aux traités ordinaires et ont un caractère objectif qui se fonde sur le respect du principe général de l’intégrité territoriale des États. Par là même, ils dérogent à l’effet relatif des traités à l’égard des tiers (res inter alios acta).

La jurisprudence confirme ce caractère particulier. Selon la Cour internationale de justice, quant un traité existe et qu’il fournit un titre incontestable, ce traité est suffisant pour la détermination de la frontière. On trouve une consécration éclatante de cette rigueur dans l’affaire du différend territorial entre le Tchad et la Libye puisque la Cour affirme : « Une frontière établie par traité acquiert ainsi une permanence que le traité lui-même ne connaît pas nécessairement. Un traité peut cesser d’être en vigueur sans que la pérennité de la frontière en soit affectée (...) Du reste, que cette faculté soit exercée ou non, la frontière demeure » (Rec CIJ 1994, p. 37). Il existe donc une claire dissociation entre la  détermination de la frontière et le sort des traités qui l’ont établie : la frontière survit même si le traité disparaît. Cette protection pourrait faire croire à la disparition des conflits frontaliers, le paysage étant figé. La réalité demeure différente.

La frontière : un enjeu toujours actuel en droit international

Les caractéristiques des conflits de frontières

La frontière reste un lieu d’affrontements car elle a pour objet de séparer de manière exclusive des souverainetés étatiques. Elle se trouve ainsi au cœur d’un paradoxe. En délimitant les souverainetés de façon rigide, les frontières deviennent belligènes et alimentent de nombreux conflits. Ce dilemme peut engendrer des conflits multiformes : conflits d’attribution de souveraineté, conflit de délimitation, conflit de démarcation ou simplement de gestion de le frontière. Les difficultés apparaissent souvent ultérieurement lorsque qu’il est nécessaire d’interpréter et d’appliquer des traités de frontières. Ces conflits concernent aussi bien les délimitations terrestres que maritimes et les « vieux » États européens ne sont pas épargnés. Si la solution du traité est privilégiée (comme celui du 14 novembre 1990 entre l’Allemagne réunifiée et la Pologne concernant la ligne Oder-Neisse), le juge et l’arbitre se sont également prononcés sur quelques conflits (Affaires des Minquiers et des Ecréhous entre la France et le Royaume-Uni en 1953, plateau continental de la mer d’Iroise entre les mêmes États en 1977, ou celle de la souveraineté sur certaines parcelles frontalières entre la Belgique et les Pays-Bas en 1959).

En l’absence d’un droit territorial, le juge et l’arbitre vont se fonder sur des considérations successives. Il s’agira d’abord de savoir si un titre non ambigu existe. S’il existe, il sera privilégié. En l’absence de titre, ou de titre incontestable, l’empirisme va dominer. Un faisceau d’indices peut être étudié, allant de l’existence de cartes à la preuve d’effectivités, l’ensemble pouvant donner lieu à un traitement équitable en l’absence de repères fixes. Mais il s’agira toujours de compléments insatisfaisants en eux-mêmes. La carte ne crée pas un titre, les effectivités sont souvent difficiles à vérifier (recensements de populations, administration effective....) et l’équité infra legem ne peut être qu’un complément. De plus, le rôle du juge ou de l’arbitre variera selon la question posée par les parties. On peut distinguer entre les affaires où la limite précise est réclamée, alors que d’autres impliquent seulement la fixation de principes pour permettre aux parties de délimiter elles-mêmes leur frontière. Le meilleur exemple en est l’affaire du plateau continental de la mer du Nord tranchée par la CIJ en 1969. On peut enfin noter une tendance à la globalisation du contentieux terrestre et maritime, les États souhaitant régler simultanément les questions de frontières sur les deux territoires, ce qui tend à confirmer l’alignement des deux régimes. L’affaire du différend frontalier, terrestre, insulaire et maritime  entre le Honduras et le Salvador devant la Cour internationale de Justice en 1992, ou l’affaire de la frontière maritime et terrestre entre le Cameroun et le Nigeria tranchée en 2002 en sont de bons exemples. 

La variété des différends sur les frontières terrestres

Les différends portant sur la frontière terrestre sont les plus anciens et les plus nombreux. Il est par conséquent difficile d’en dresser une typologie. Ils s’inscrivent directement dans l’histoire des relations internationales. Sans doute l’utilisation historique de la notion de « frontière-zone » est-elle à l’origine de  nombreux différends lorsque le passage à une frontière linéaire s’est imposé. Le procédé de l’hinterland, utilisé en Afrique durant la colonisation, symbolise cet état de fait car il s’agissait seulement de l’expression extérieure d’une création territoriale artificielle, la délimitation a priori opérant création de territoires. En bref, l’hinterland créait une ligne, mais pas une frontière, pour départager des zones d’influence. Ces sphères seront mouvantes et varieront au gré des accords alors qu’il est rare que des effectivités sanctionnent - au moins dans un premier temps - une occupation réelle. Ce n’est qu’ultérieurement que des limites administratives apparaîtront avant d’être consacrées par des frontières entre les États colonisateurs (en Afrique, la France, le Royaume-Uni, l’Allemagne, la Belgique et le Portugal sont à eux seuls responsables de 82% du tracé des frontières). Il n’est donc pas étonnant que ces procédés soient à l’origine de la résurgence de nombreux conflits territoriaux aujourd’hui, aussi bien en Afrique (outre ceux déjà cités, on peut mentionner les différends entre le Bénin et le Niger ou entre le Botswana et la Namibie), qu’en Amérique latine (notamment en Amérique centrale, le Nicaragua étant l’épicentre de plusieurs différends enchevêtrés).

Il est illusoire de résumer en quelques mots la variété de ces différends. Ils peuvent porter sur des conflits d’attribution de territoires (il en résultera une frontière), directement sur la délimitation de la frontière ou, plus précisément, sur sa démarcation. Les causes en sont souvent variées : manque de connaissance des lieux (à titre d’exemple anecdotique, la carte de la France publiée en 1684 donnait un territoire supérieur d’un tiers à celui existant en réalité), défaut d’identification de la frontière ou décalage entre la délimitation et la démarcation. Il s’agit finalement de variantes de conflits territoriaux sans qu’il soit nécessaire de les distinguer - dans leur résultante - des conflits purement frontaliers, toute répartition de territoires entre États amenant la délimitation d’une frontière, même si les conflits de délimitation et de démarcation s’inscrivent directement dans la catégorie des conflits frontaliers.

Les différends sur les frontières maritimes

Si les différends concernant les frontières maritimes sont plus récents en raison de l’évolution rapide du droit international dans ce secteur depuis la deuxième guerre mondiale, ils sont désormais très nombreux et touchent tous les aspects des délimitations maritimes (mer territoriale, plateau continental, zone économique exclusive, haute mer). Il est, d’autre part, remarquable que les enceintes de règlement de ces différends se multiplient puisque, si la Cour internationale de justice fut saisie - et reste saisie - de nombreux litiges, les tribunaux arbitraux ont également eu à trancher d’importants différends en droit de la mer, et l’apparition d’un Tribunal international pour le droit de la mer depuis 1996 a créé un nouveau forum de règlement des différends (même si, pour le moment, peu utilisé).

En droit de la mer, les problèmes apparaissent surtout dans le domaine des limites adjacentes ou limitrophes aussi bien pour la mer territoriale que pour la zone économique exclusive ou le plateau continental. En effet, la convention de 1982 laisse en grande partie aux États le soin de régler cette question par voie d’accords, ce qui a entraîné de nombreux différends. Les guides indiqués dans la convention sont peu explicites et renvoient, notamment, à l’équidistance pour la mer territoriale, alors que l’on privilégie la « solution équitable » pour la zone économique exclusive et le plateau continental. La jurisprudence s’est donc construite sur quelques incertitudes au gré de l’évolution des concepts en tenant compte des coutumes naissantes et des conventions successives en matière de droit de la mer (affaires du plateau continental de la mer du Nord en 969 ; du plateau continental de la mer d’Iroise en 1977 ; du plateau continental entre la Tunisie et la Libye en 1982 ; ou du plateau continental entre la Libye et Malte en 1985). On note néanmoins une tendance progressive et logique à la stabilisation et à la cohérence de la jurisprudence avec l’affaire de la délimitation maritime dans la région située entre le Groenland et Jan Mayen devant la CIJ en 1993. Depuis, les contentieux continuent d’être nombreux, parmi lesquels les questions de délimitations entre Qatar et Bahreïn, ou encore, plus récemment, entre l’Ukraine et la Roumanie en mer Noire. La dernière frontière qui devrait être discutée et contestée est, sans doute, celle qui concerne la limite des plateaux continentaux au-delà des 200 milles nautiques, possibilité ouverte par la convention de 1982 et qui semble désormais connaître un certain succès auprès des États, notamment dans l’Arctique.

Tout est donc fonction d’un équilibre contingent selon les espaces, les époques et la consistance du territoire car il est clair qu’aucune frontière idéale n’existe.

Références